Государство и регионы в Японии (6258-1)

Посмотреть архив целиком

Государство и регионы в Японии

Тимонина Ирина Львовна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института востоковедения РАН.

«Регионализация» экономики неотделима от процесса общей эволюции иерархической вертикали власти «Центр-регионы». Безусловно, этот процесс имеет страховую специфику. Пример Японии интересен потому, что эта страна, пожалуй, единственная из промышленно развитых государств, вплоть до 90-х годов сохранила достаточно жесткую вертикальную систему взаимоотношений между центральной властью и местным уровнем управления, в том числе и в экономической сфере. По ряду признаков видно, что сейчас сложившаяся система стоит на пороге решительных по японским понятиям перемен. Вместе с тем японская модель и в послевоенный период не оставалась неизменной. Другое дело, что сдвиги происходили настолько медленно и постепенно, что не всегда были заметны для многих зарубежных исследователей, и за пределами Японии эта модель часто воспринималась как нечто устоявшееся и малоподвижное.

Думается, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, утверждающий, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях [I]. Сложность изучения применительно к Японии, по его мнению, состоит в том, что здесь сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например через национальные ассоциации глав местной власти, которые были созданы для укрепления горизонтальных связей, но одновременно стали проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии, как на вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами.

Еще одна важная черта - наличие барьеров между самими центральными ведомствами, направляющими приказы на места. «Центр» далеко не един, существует много бюрократических центров. Самуэльс называет эту систему «секциональным централизмом» и полагает, что часто пороки «вертикального администрирования» - по сути, пороки «замкнутости», узких, ведомственных подходов. Замечу, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система «кэйрэцу»,), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.

Другая проблема, о которой также говорит Самуэльс, - замкнутость локальных бюрократий. Японские исследователи отмечают «эготизм» и «секционализм» органов местного самоуправления (ОМС), сотрудничающих прежде всего с вышестоящими органами, от которых они получают и указания, и трансферты.

Что касается эволюции взаимоотношений Центра и периферии, то, как полагает П. Джайн, в послевоенный период японские регионы по отношению к Центру сменили три «роли». В конце 40-х - 50-х годов они выступали как получатели субсидий, полностью зависимые в экономическом, финансовом, административном и политическом отношении от государства. В 60-70-е местные власти стали действовать как «партнеры» правительства, которые могли выборочно «откликаться» на его планы и политику. В последующий период ОМС иногда становятся своего рода «конкурентами», пытаясь проводить собственную политику. Однако, как подчеркивает Джайн, подобные случаи единичны, и в целом система взаимоотношений остается централизованной [2].

Можно выделить две группы факторов, сформировавших в послевоенный период систему экономических взаимоотношений между японскими Центром и регионами. К первой относятся особенности политической системы местного самоуправления. Вторая связана с национальной спецификой государственного вмешательства в экономические процессы.

Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после Второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция 1947 года провозгласила «принцип местной автономии». В экономической сфере он предусматривал право местных органов власти «распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом» (статья 94). Общие конституционные принципы местного самоуправления были конкретизированы в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х - 50-е годы. Среди них были и основополагающие законы, ставшие правовым фундаментом для формирования экономических отношений центрального правительства и местной власти. Это прежде всего закон «О местной автономии» (1948 год), а также целый ряд законов, касающихся фискальной системы - «О финансовой автономии», «О местных налогах», «О лицензировании местных займов» (все приняты в 1950 году), «О местных общественных предприятиях» (1952 год) и другие, которые впоследствии не раз изменялись и дополнялись.

Важными особенностями системы местного самоуправления, сложившейся после войны, по мнению А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому «спущенному сверху» рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения [З]. Эти черты создали политико-правовые предпосылки для формирования «высокоцентрализованной» модели экономических отношений между Центром и периферией.

Еще более весомую лепту в создание такой модели внесли и особенности системы государственного регулирования экономики. Для японской экономики, как известно, характерна высокая степень государственного вмешательства с использованием прямых методов воздействия на хозяйственные пропорции, а также «неформальных» мер воздействия на частный сектор (так называемая «система административного руководства»). Основные принципы и особенности общеэкономической политики проецировались и на политику государства в отношении регионов, которая просто не могла не быть высокоцентрализованной.

Центральное правительство и регионы вступают в разнообразные экономические отношения. В наиболее концентрированном виде практически все стороны этих отношений отражаются в разделении полномочий в экономической сфере между правительством и местными властями, в организации бюджетной системы, а также в государственной региональной экономической политике. Разделение экономических полномочий

ОМС в Японии действуют в тех сферах экономики, которые связаны с жизнью населения, с заботой о национальной территории (включая все составляющие местных природных комплексов), с поддержкой местного предпринимательства. Их непосредственно предпринимательская деятельность традиционно сосредоточена в строительстве и эксплуатации разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - «общественного капитала»), где действуют муниципальные предприятия. Сфера ответственности местных властей здесь велика. Они занимаются (т. е. планируют, финансируют, распределяют подряды и т. п.) строительством дорог, дамб, водоустроительными работами, сооружением общественного жилья и мощностей по переработке бытовых отходов, объектов коммунального хозяйства и охраны окружающей среды. Вместе с тем постепенно (особенно в последнее десятилетие) все большая часть таких работ передается частному сектору, а местные власти сохраняют за собой лишь организационно-контролирующие функции.

В ведении ОМС находится и чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Большую роль играют они в регулировании трудовых отношений и занятости, выступая как непосредственные субъекты общегосударственной политики в области труда.

Особая забота ОМС - регламентация землепользования. На местах разрабатываются и принимаются планы использования национальной территории и землепользования, которые проходят экспертизу региональных советов по планированию использования территории и землепользованию и утверждаются губернаторами и мэрами. Местные власти дают разрешение на заключение земельных сделок (или регистрируют их в зависимости от категории земель и установленного порядка). Губернаторы префектур также утверждают так называемые «территории регулируемого землепользования», где вводится особый режим разрешения земельных сделок. Местные же власти следят за целевым использованием земель. Перевод земель из одной категории в другую требует специального разрешения. Особенно строго охраняются сельскохозяйственные угодья. Получить разрешение на их использование, например для жилищного строительства, теоретически возможно, но практически крайне трудно. Для этого нужно согласие не только сельскохозяйственного отдела префектуры, но и министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства.

Хотя права ОМС достаточно обширны, многие их представители выступают за большую самостоятельность в вопросах землепользования. Это мотивируется тем, что часто ведомственные интересы вступают в противоречие с местными. Например, префектура хотела бы выделить земли под жилищное или промышленное строительство, чтобы привлечь в регион компании, а министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства стремится сохранить сельскохозяйственные угодья. В этом же заинтересованы и чиновники сельхозотделов префектуральных управлений.


Случайные файлы

Файл
22776-1.rtf
74831-1.rtf
131439.rtf
123154.rtf
CURS.DOC




Чтобы не видеть здесь видео-рекламу достаточно стать зарегистрированным пользователем.
Чтобы не видеть никакую рекламу на сайте, нужно стать VIP-пользователем.
Это можно сделать совершенно бесплатно. Читайте подробности тут.