Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины (27337)

Посмотреть архив целиком

МВД Украины

Харьковский национальный университет внутренних дел




О.А. Мартыненко








ДЕТЕРМИНАЦИЯ И ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ СРЕДИ ПЕРСОНАЛА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ УКРАИНЫ


Монография



Рецензенты: д-р юрид. наук А.Г. Кальман;д-р юрид. наук, проф. О.М. Литвак; д-р юрид. наук, проф. Л.М. Давыденко


Мартыненко О.А.

Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005. – 496 с.

М23


ISBN–099–610–143–2.



Монография посвящена комплексному анализу факторов, детер­минирующих преступность среди персонала органов внутренних дел Украины. В работе проведен исторический обзор становления подразделений полиции и милиции на территории Украины различных периодов с одновременным анализом состояния законности среди персонала. Отдельно приведен сравнительный анализ правонарушений в подразделениях полиции (милиции) США, Великобритании, Российской Федерации и ряда европейских стран. Криминологическая характеристика современной преступности среди работников ОВД Украины построена автором на обширном эмпирическом материале, что позволяет рассмотреть детерминанты противоправного поведения персонала на общегосударственном, ведомственном и индивидуальном уровнях. Механизм действия криминогенных факторов на состояние законности представлен с учетом правовых, социальных, организационно-управленческих и других аспектов деятельности правоохранительных органов. В соответствии с данной схемой автором предлагается комплекс мер по предупреждению преступности среди персонала ОВД Украины с учетом современных разработок евро­пейской криминологической науки.

Монография рассчитана на широкий круг научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов, работников правоохранительных органов.

ББК 65 (4УКР) 2я 73



ISBN 099-610-143-2

 Мартыненко О.А., 2005

 Харьковский национальный университет внутренних дел, 2005

 Захаров Б.Е., художественное оформление, 2005



Оглавление


Список сокращений, содержащихся в тексте

ВВЕДЕНИЕ

Раздел 1. Полиция и общество

1.2 Проблема соблюдения принципа законности в деятельности полиции различных стран мира.

Раздел 2. Историко - криминологический анализ состояния дисциплины и законности в правоохранительных органах на территории Украины.

2.1 Становление профессиональной этики и служебной дисциплины в работе полиции времен Российской империи

2.2 Соблюдение дисциплины и законности в органах внутренних дел УССР

2.3 Общее положение дел в милиции Украины 1991–2005 гг.

Раздел 3. КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕСТУПЛЕНИЙ И ИНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ПОДРАЗДЕЛЕНИЯХ ОВД

3.1 Преступления среди сотрудников ОВД: вопросы уголовно-правовых и криминологических дефиниций.

3.2 Количественно-качественные показатели преступлений и иных правонарушений в подразделениях ОВД Украины .

3.3 Характеристика личности сотрудников ОВД, совершивших преступления и иные правонарушения

Раздел 4. Факторы, причины и условия, обуславливающие существование и воспроизводство преступности и иных правонарушений среди персонала ОВД Украины

4.1 Детерминация преступлений и правонарушений, совершаемых в системе органов внутренних дел (общие положения)

4.2 Факторы преступности в органах внутренних дел

4.2.1 Экономические факторы

4.2.2 Социальные факторы

4.2.3 Идеологические факторы

4.2.4 Социально-психологические факторы

4.2.5 Политико-оценочные факторы

4.2.6 Организационно-управленческие факторы

4.2.7 Правовые факторы

4.3 Факторы отдельных видов (групп) преступлений и иных правонарушений в подразделениях ОВД

4.3.1 Экономические факторы

4.3.2 Социальные факторы

4.3.3 Социально-психологические факторы

4.3.4 Организационно-управленческие факторы

4.3.5 Правовые факторы

4.4 Непосредственные причины и условия конкретных преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД.............................................................

Раздел 5. Предупреждение преступности и иных правонарушений в ОВД Украины

5.1 Понятие и система деятельности по предупреждению преступности

5.2 Общесоциальные меры предупреждения преступности и правонарушений в системе органов внутренних дел

5.3 Специально-криминологические меры предупреждения преступности и правонарушений в подразделениях органов внутренних дел.

5.4 Индивидуальные меры предупреждения преступности и правонарушений среди персонала ОВД Украины

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ



Список сокращений, содержащихся в тексте


ВЦИК – Всесоюзный центральный исполнительный комитет

ГАИ – Государственная автоинспекция

ГИБДД – Государственная инспекция безопасности дорожного движения

ГПУ – Главное политическое управление

ГУАСМ – Главное управление административной службы милиции

ГУБОП – Главное управление борьбы с организованной преступностью

ГУООП – Главное управление охраны общественного порядка

ГУРЛС – Главное управление работы с личным составом

ДВБ ГУБОП МВД – Департамент внутренней безопасности Главного управления борьбы с организованной преступностью МВД

ДПС ГАИ – дорожно-патрульная служба государственной автоинспекции

ДРП МВД – Департамент работы с персоналом МВД

ДСП – для служебного пользования

ДТП – дорожно-транспортное происшествие

ИВС – изолятор временного содержания

ИЛС – Инспекция по личному составу

ИТУ – исправительно-трудовое учреждение

КМДН – криминальная милиция по делам несовершеннолетних

КМ – криминальная милиция

КПЗ – камера предварительного заключения

МООП – Министерство охраны общественного порядка

МРЭО ГАИ – межрайонный регистрационно-экзаменационный отдел ГАИ

НАВДУ – Национальная Академия внутренних дел Украины

НКВД – Народный комиссариат внутренних дел

НУВД – Национальный университет внутренних дел

НЭП – новая экономическая политика

ОБНОН – отдел борьбы с незаконным оборотом наркотиков

ОБХСС – отдел борьбы с хищениями социалистической собственности

ОБЭП – отдел борьбы с экономическими преступлениями

ОВД – органы внутренних дел

ООП – охрана общественного порядка

ОУР – отдел уголовного розыска

ППСМ – патрульно-постовая служба милиции

РО – районный отдел

РОВД – районный отдел внутренних дел

СМ СССР – Совет Министров СССР

СМИ – средства массовой информации

СНК – Совет Народных Комиссаров

СО – следственный отдел

СУ – следственное управление

УБНОН – Управление борьбы с незаконным оборотом наркотиков

УВБ – Управление внутренней безопасности

УГСБЭП – Управление Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями

УИМ – участковый инспектор милиции

УК – Уголовный кодекс

УМВД – управление МВД в области

УМВДТ – управление МВД на транспорте

УПК – Уголовно-процессуальный кодекс

УР – уголовный розыск

ХИВД – Харьковский институт внутренних дел

ЦГАВОВУ – Центральный государственный архив высших органов власти Украины

УППСМ – Устав патрульно-постовой службы милиции


ВВЕДЕНИЕ


Настоящая монография посвящена криминологическому анализу факторов, детерминирующих преступления и иные правонарушения среди персонала органов внутренних дел Украины.

Актуальность столь непростого исследования определяется, прежде всего, повышенным вниманием общественных и государственных институтов к деятельности правоохранительных органов в условиях демократического развития украинского общества и адаптации его к европейским стандартам. Необходимость укрепления верховенства права, лежащего в основе правоохранительной деятельности, находит свое воплощение в активной имплементации международных норм, обеспечивающих соблюдение прав человека, стратегической реорганизации МВД Украины, установления политики «прозрачности» и ориентации на потребности населения.

В этих условиях успешное выполнение органами внутренних дел своего общественного предназначения находится в прямой зависимости от уровня соблюдения ими требований закона, в силу чего понятие «законность» становится категорией, определяющей сегодня авторитет подразделений ОВД Украины.

Состояние законности и служебной дисциплины сохраняет также особую актуальность и в силу имеющихся среди сотрудников органов внутренних дел многочисленных фактов коррупции, злоупотребления своим служебным положением, непрофессиональных действий, пьянства и грубости. Такие негативные явления не только вызывают большую озабоченность и резонанс в обществе, но и снижают эффективность профилактических мер, усиливают степень отчуждения между населением и правоохранительными органами.

Что касается внимания ученых, то проблема правонарушений в органах внутренних дел является, к сожалению, объектом немногочисленных исследований, поскольку до недавнего времени в отечественной криминологии деятельность органов внутренних дел рассматривалась исключительно с точки зрения осуществления последними функции борьбы с преступностью. Даже в проекте Концепции развития украинской криминологической науки отсутствовал вопрос о предупреждении преступлений в сфере правоохранительной деятельности.

Хотя тематика так называемой «милицейской» преступности активно развивается российскими исследователями, однако и она ограничивается пока описанием криминологической характеристики преступлений, совершаемых работниками ОВД, а также попытками описать базовые черты личности правонарушителей. Серьезное осмысление отдельных проблем функционирования органов внутренних дел отражено в ряде работ как отечественных авторов, так и исследователей стран СНГ (Н.И. Ануфриев, А.М. Бандурка, Ю.Ф. Кравченко, В.В. Лазарев, В.С. Медведев, П.П. Михайленко, А.Д. Сафронов). Работы же, выполненные на уровне комплексного теоретического обобщения относительно механизма детерминации противоправного поведения должностных лиц ОВД сегодня в криминологической науке постсоветского пространства отсутствуют.

В то же самое время вряд ли вызовет сомнение тот факт, что детерминационная природа преступлений, совершаемых в области правоохранительной деятельности, имеет свою, только ей присущую специфику. И только при условии изучения специфики детерминационных факторов может идти речь о разработке полноценной превентивной политики государства в области укрепления дисциплины и законности среди сотрудников правоохра­нительных органов, адекватного реформирования органов внутренних дел, создания эффективной кадровой политики.

С учетом изложенного предлагаемое вниманию читателя исследование включает в себя изучение детерминант правонарушений среди сотрудников ОВД на трех уровнях – государственном, ведомственном и индивидуальном. Одновременно предпринимается криминологический и уголовно-правовой анализ совокупности преступлений, совершаемых личным составом органов внутренних дел. Для получения общей картины изучаемого явления был также проведен ретроспективный исторический анализ развития подразделений полиции и милиции на территории Украины, начиная с XIX ст., обзор состояния соблюдения законности в подразделениях США, Великобритании, Российской Федерации, отдельных стран Европы. Все это позволило выделить объективные негативные тенденции, присущие правоохранительным органам различных стран.

Основу эмпирической базы аналитической работы составили:

результаты комплексного криминологического исследования, осуществленного самостоятельно и в составе научного коллектива НУВД среди подразделений органов внутренних дел в 10 областях Украины (820 респондентов);

материалы изучения приговоров, вынесенных судами в отношении 582 бывших сотрудников ОВД на протяжении 1995–2003 гг.;

результаты опроса бывших сотрудников ОВД, отбывающих наказание в виде лишения свободы;

результаты лонгитюдного исследования личностных характеристик курсантов Национального университета внутренних дел (1997–2004 гг.);

данные статистической отчетности ДВБ ГУБОП МВД Украины за 1992–2004 гг.;

материалы более 1120 служебных проверок по фактам нарушений дисциплины и законности, содержащиеся в 124 томах архивных документов ДВБ ГУБОП МВД Украины за период с 2000 г. по 2003 г.;

дисциплинарная практика отделов внутренних расследований Гражданской полиции ООН в Боснии-Герцеговине (1998–2000 гг.) и Косово (1999–2002 гг.).

материалы о правонарушениях, содержащиеся в сообщениях средств массовой информации на протяжении 1999–2005 гг.

Автор выражает сердечную признательность своему учителю – доктору юридических наук, профессору, члену-корреспонденту Академии правовых наук Украины Ивану Николаевичу Даньшину, кто своим терпеливым и мудрым отношением во многом определил становление и осуществление данного исследования.

Отдельных слов признательности заслуживают мои дорогие единомышленники и коллеги, благодаря принципиальной, но исключительно доброжелательной критике , которых предлагаемая работа реализовалась как комплексное научное исследование.

Автор также искренне благодарен руководству и сотрудникам Департамента внутренней безопасности МВД Украины, сотрудникам государственных и ведомственных архивов, библиотек, оказавших неоценимую помощь при подборе эмпирического материала, а также тем ученым, кто своей деятельностью в области истории и управления органов внутренних дел, криминологии и уголовного права, социологии и психологии способствует осознанию обществом важности проводимой в данном направлении работы.



Раздел 1. Полиция и общество

Место полиции в обществе: историческая ретроспектива


В своей исторической ретроспективе криминология до наступления периода позитивистского подхода изначально акцентировала внимание всего лишь на определении и сравнении дефиниций «преступление», «преступник», «контроль над преступностью». В этот так называемый «докриминологический» период представители классической школы, связанной с именем Ч.Беккариа, ставили систему уголовной юстиции в центр своих анали­тических и концептуальных изысканий, направляя свои усилия прежде всего на построение рациональной и эффективной системы уголовного права и юстиции.1 Проблема правонарушений в системе правоохранительных органов не выделялась первоначаль­но в разряд самостоятельной также по той причине, что большая часть европейских стран того времени принадлежала к типу так называемого «полицейского государства».

«Полицейские государства», возникшие в XVII ст. и достигшие расцвета в XVIII ст., назывались так не потому, что имели полицейские органы, а потому, что администрация в силу свойственных ей полицейских функций позволяла себе все, не зная никаких правовых границ. Органы государственного управления могли предъявлять любые требования и осуществлять путем принуждения все, что, по их мнению, было необходимо для общественного блага и общественной пользы. Из курса истории государства известно, что изначально слово «police» (полиция) совпадало по своему значению с государственной деятельностью («policing») и в ряде документов являлось синонимом хорошего состояния, общественного благополучия. Так, например, в ранних германских документах «gute Polizei» означало порядок (Нюрн­бергский указ 1492 года).

Развитая в рамках политической экономии XVIII в. «наука полиции» включала в термин «полиция» всю деятельность по управлению государством и общественным порядком с помощью экономической, социальной и культурной политики.2 Понимание полиции как «совокупности государственных учреждений и действий, имеющих целью (посредством применения государственной силы) удалить внешние препятствия, заграждающие путь всестороннему развитию общества, которые не в состоянии удалить отдельные лица либо дозволенный союз этих лиц» безоговорочно разделялось и поддерживалось всеми ведущими политическими экономистами того времени – от А.Смита до Бентама.3 Функция же полиции в прусском общем земском праве, например, определялась как создание необходимых учреждений для сохранения публичного спокойствия, безопасности и порядка, а также устранения опасности, угрожающей публике или отдельным ее членам. При этом подразумевалось, что защиту от правонарушений обязаны предоставлять учреждения правосудия и юстиции, предоставление же всякой иной помощи выпадало на долю отрядов полиции, являвшихся всего лишь малой частью полицейских проектов.

Следует отметить, что для европейского сообщества той эпохи вопросы соблюдения законности полицейскими подразделениями поглощались более глобальной идеей – ограничением полицейской власти и уменьшением её компетенции с помощью норм естественного права. Поскольку полиция и государство были единым целым, все действия полицейских чиновников рассматривались, как совершенные во благо государства, а отсутствие правовых механизмов воздействия на полицию со стороны граждан делали ее практически неуязвимой для общественного мнения и критики.

Рассматривая полицию, как специфическую административную деятельность, проявляющуюся в повелеваниях и принуждении, и желая не столько определить понятие полиции, сколько ограничить объем полицейской власти, юридические школы континентальной Европы в XVIII в. пришли к важному заключению. Полиция, по их общему мнению, была призвана служить не цели благосостояния государства в целом, а только цели охраны. Иными словами, цель полиции заключалась в охране порядка и в устранении опасностей, а не в заботе о благосостоянии граждан, что должно было являться предметом деятельности других государственных служб.

Не менее важным было принятие тезиса о том, что понятия «полиция» и «принуждение» в юридическом аспекте не совпадают, а только пересекаются, поскольку полицейская деятельность не всегда связана с применением принуждения (предупреждение публики об угрожающей опасности, полицейские меры надзора, расследование преступлений). В качестве исходного было принято следующее соотношение понятий полиции и принуждения: полиция имеет право применять принуждение (естественно, в виде допущенных законом принудительных средств) только в тех случаях, когда она без этого не в состоянии выполнить свои задачи.

Закрепление приведенных положений в правовых школах Европы было завершено к концу XVIII в. в порядке обычного неписанного права (Франция, Пруссия), либо обычного права (Саксо­ния и др.). Главное историческое значение этого процесса заклю­чалось не только в том, как определялись понятие и круг действий полиции, но и в том, что впервые в законодательном порядке ограничивалась полиция и полицейская власть. По признанию самих юристов «…самая сильная, самая опасная для свободы отдельных лиц сторона государственной власти была этим в принципе превращена из беззаконной в закономерную деятель­ность, и таким образом, внутри полицейского государства частично осуществилось правовое государство».4

Сегодня термин «policing» предлагается к пониманию не как сугубо полицейская активность, но как форма социального контроля, специфическая государственная деятельность по поддержанию общественного порядка. И если европейское сообщество все еще склонно фетишизировать роль полиции, видя в ней неотъемлемую часть общественного порядка, «…тонкую голубую линию, защищающую мир от хаоса»5, то такое понимание полиции – скорее дело стереотипов общественного сознания, нежели резуль­тат рационального познания.

Изучение государств различных формаций показывает, что полиция как специализированный орган присутствует далеко не в каждом государстве и естественно, далеко не всегда в том виде, в каком ее привыкли видеть европейцы. Доисторические общества обходились вообще без формализованных форм социального контроля и охраны порядка. Антропологическое исследование 51 доиндустриального общества, проведенное в середине XX в., помимо прочих феноменов выявило наличие полиции как специализированного вооруженного отряда для поддержания правопорядка лишь в 20 из этих обществ.6 Это лишь подтверждает тезис о том, что если полиция существует не в каждом обществе, то функция государства по охране правопорядка («policing») является универсальной категорией.

В ходе длительной исторической трансформации полиция европейского континента к середине ХХ в. была сформирована как государственное агентство, чьи представители в униформе патрулировали общественные места, наделенные при этом широкими полномочиями по контролю над преступностью, поддержанием общественного порядка и оказанию помощи населению. Вторая часть полиции, не облаченная в униформу, выполняла функции расследования уголовных преступлений и административного руководства служебной деятельностью. При этом полиция являлась специальным органом, имеющим прерогативу на законное применение силы в целях обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

Отправной точкой для нового пересмотра роли полиции в обществе явились глобальные процессы 60-х годов прошлого столетия: случаи коррупции и злоупотреблений властью среди полицейских чинов; волна обвинений против полиции по фактам расизма и дискриминации; участившиеся случаи массовых беспорядков и милитаризация полицейской тактики; рост преступности и неверие общества в возможности полиции; уменьшение общественной подотчетности и самоизоляция полиции от общества. Осознание европейским сообществом того факта, что «закон в действии» может сильно разниться от «закона в книгах», впервые поставило деятельность правоохранительных органов в круг непосредственно криминологических проблем.

В криминологии 60-е годы ХХ ст. ознаменовались развитием позитивистского направления и особенно – «теории стигмы», которая проложила дорогу новым радикальным и критическим направлениям в криминологии.7

Отправной точкой новых подходов явилось рассмотрение проблем, структуры и функционирования системы уголовной юстиции, равно как и изучение индивидов, помеченных клеймом преступников. В рамках данного подхода поведение и деятельность сотрудников уголовной юстиции впервые стали рассматриваться не как автоматический профессиональный ответ на патологические девиации, а как процесс взаимодействия с правонару­шителями, носящий явно индивидуальную и политическую окраску. Новое направление определило также проведение много­численных исследований о влиянии организационных и культурологических детерминант на формирование тех стереотипов полицейского поведения, которые впоследствии приводят к совер­шению ими правонарушений.8

Именно с этого момента деятельность полиции стала одной из тем криминологических исследований, основные направления которых можно разделить на следующие:

сущность системы социального управления и место полиции в ней;

осмысление феномена дискреции, т.е. ситуаций, когда полицейский действует по собственному усмотрению на основании личного профессионального опыта. Это означает, прежде всего, что закон не переносится автоматически в полицейскую практику, а зависит от личности того, кто применяет этот закон на практике;

изучение того, какие образцы берутся полицейскими в качестве стандарта в ситуации, когда полиция действует по своему усмотрению и каковы социальные последствия таких действий полиции;

разработка эффективного контроля за процессом принятия полицией решений.

Систематическое изучение деятельности полиции началось практически одновременно в США и Великобритании. В США основной темой прикладных исследований стали проблемы соблюдения прав человека, что связано, прежде всего, с внутренней политической ситуацией. Американское общество пришло к осозна­нию и признанию того, что полиция на практике отступает от положений закона, результатом чего чаще всего является нарушение прав человека и случаи дискриминации. Законодатели, политики и юристы видели выход из создавшегося положения в разработке более детальных и жестких предписаний, регламентирующих деятельность полиции (в соответствии с основными положениями Верховного Суда США 1966 г., известными как кодекс MIRANDA).

Специалисты в области уголовного права и криминологии сосредоточили свои усилия на анализе причин полицейских правонарушений, предлагая более конкретные рекомендации для устранения имеющихся недостатков.9 Социологи одновременно изучали такие аспекты, как взаимосвязь процесса совершения правонарушений и роль полиции в обществе, ее организация, структура, культура и личность полицейского.10

Кульминацией этого раннего периода исследований проблем полиции в США можно считать широкомасштабное исследование А. Рейса и Д. Блэка, проведенное по заданию президентской комиссии 1967 г. по вопросам правоохранительной деятельности, вызванное волной массовых городских беспорядков.11

Президентская комиссия в силу заметных политических перемен в США в конце 60-х гг. XX ст. стала играть одну из ведущих ролей при определении характера и направления исследований деятельности полиции. Так, место проблем соблюдения гражданских прав заняло изучение вопросов укрепления закона и правопорядка. С рассмотрения природы полицейских правонарушений акцент дискуссий сместился на обсуждение управленческих и технических аспектов повышения эффективности работы полиции. Президентская комиссия основала также Администрацию по поддержке правоохранительной деятельности, которая финансировала исследовательские проекты, посвященные развитию и повышению эффективности полицейских подразделений.12 Это породило своеобразную индустрию полицейских исследований, проводимых вне академических школ и университетов. Хотя такие узко ориентированные и прагматические исследования и являются необходимым источником эмпирических данных для академической науки, тем не менее громадное их количество в 70-х гг. XX ст. практически заслонило редкие работы по теоретическому осмыслению места полиции в обществе и других исследований критическо-философского содержания в области изучения полиции.

Если курс 60-х гг. XX ст. на повышение законности полицейской работы и расширение степени ее подотчетности обществу вступал в противоречие с идеями 70-х гг. XX ст. о повышении эффективности работы полиции и степени ее контроля над преступностью, то в начале 80-х гг. ХХ в. наметился новый подход, синтезировавший ранее противоречащие друг другу тенденции в развитии полиции. Исследователи, политики, равно как и руководители полицейских подразделений пришли к единодушному выводу, что две указанные тенденции являются неразрывно связанными и могут быть представлены воедино в подходе, названном «community policing», т.е. полицейской деятельностью, ориентированной на нужды населения и местных общин в целом.13

Источником исследовательских работ в Великобритании являлась своего рода комбинация изменений правоохранительной политики, теоретических положений криминологии и социологии, а также наработок в области общественных наук. Начатые в отличие от США еще в послевоенный период британские исследования на протяжении 50-х гг. ХХ в. в хвалебном тоне поддерживали сложившийся положительный стереотип британского «бобби», предлагая всему миру британскую модель полиции как образец для подражания.14

Британская полиция изначально виделась как цивильное, минимально вооруженное подразделение; обладающая в деле превенции преступлений таким же объемом юридических полномочий, как и сами граждане; строго придерживающаяся закона в своей деятельности; изолированная от политического влияния и правительственного контроля. Этот миролюбивый и мифический образ «бобби» активно поддерживался правительством с самого начала, что позволяло справляться с давлением оппозиции, протестовавшей против самого факта создания полиции и видящей в ней еще один карательный аппарат монархии. И хотя в колониальных филиалах (Ирландия, Индия) гражданская модель британской полиции вскоре трансформировалась в сторону милитаризации, дружеский стереотип полиции продолжал свое существование до 60-х гг. ХХ ст. К этому времени полиция стала своего рода символом нации и пользовалась несомненной поддержкой рядовых британцев. За фасадом внешнего благополучия, конечно, имели место злоупотребления властью и правонарушения, но в силу консерватизма британского общества они длительное время не становились предметом общественных скандалов.15

И лишь участившиеся резонансные случаи, связанные со зло­употреблениями полицейских чинов, заставили премьер-министра образовать в 1959 г. Королевскую комиссию по рассмотрению роли, организации и подотчетности полиции. Отчет комиссии о структуре и деятельности полиции, проникнутый духом беспристрастия и объективности, был своего рода холодным душем для полицейского руководства, чья работа не подвергалась столь тщательному рассмотрению с момента образования британской полиции в начале XIX в.

Самые первые социологические исследования о полиции были также выполнены в духе беспристрастности. Книга М. Бентона «Полицейский в обществе» первая эмпирическая работа в этой области проложила начало для последующей волны исследователей, видящих роль полиции не столько в выполнении правоохранительной функции, сколько в оказании «миротворческих», гармонизирующих общественный порядок услуг населению.16 Идея о миротворческой функции полиции оформилась в Британии как в результате стремления самой полиции поддерживать правопорядок некарательными мерами, так и под воздействием присущих британскому обществу традиционных взглядов на функции полиции. Обратясь к истории, мы можем без труда отметить это совершенно специфическое отношение британцев к соблюдению своих гражданских свобод, в силу чего любой вид полицейского надзора усматривался и усматривается ими до сих пор как угроза гражданским свободам. В свое время подобное отношение было одной из главных причин длительного отсутствия в Великобритании настоящей полиции, когда поддержание порядка и охрана имущества было делом самих граждан, несших бесплатно полицейскую службу и выполнявших обязанности мировых судей. И только волна преступности, захлестнувшая Лондон в 30-х гг. XIX в., послужила отправной точкой создания Скотланд-Ярда.17

Работа М. Бентона также очертила необходимость и взаимосвязь формального и неформального социального контроля за действиями полиции, а также впервые выделила такие базовые характеристики полицейского сообщества, как подозрительность, внутренняя солидарность и социальная изоляция. Впоследствии ключевые положения Бентона были развиты в исследованиях британских и американских авторов.

Молодые британские ученые в начале 70-х гг. XX ст. уделили довольно пристальное внимание неформальной организации и субкультуре полиции, надеясь таким образом выйти на решение проблемы разработки новых правил и законодательных рамок для полиции. Обнаруженные ими феномены бюрократии, военизированной муштры в соединении с беспринципностью и злоупотреблениями властью легли в основу политизации процесса реформирования полиции.18 «Закон и порядок» – стало ключевым словосочетанием в программах многих политических лидеров, а сама полиция становится объектом постоянного политического контроля, особенно во время предвыборных кампаний.

Одновременно в академическом мире множилось число работ по вопросам деятельности полиции, выполненных в рамках критического и марксистского подходов, основанные на либеральных и даже радикальных ценностях. Одни из них предлагали исторический анализ роли полиции в обществе через понятие конфликта классов, другие рассматривали необходимость подотчетности и подконтрольности полиции обществу. В целом же сохранялось превалирование практически ориентированных исследований, что объяснялось быстро расширяющейся областью проблем управленческой деятельности в полиции.19

Отдельно стояли исследовательские работы, проводимые под эгидой государственных органов, в том числе и под патронатом самой полиции. Вопреки своей природе, данные исследования по своему стилю и выводам не всегда были узковедомственными и некритичными. Некоторые из них были далеки от солидарности с управленческим стилем и духом корпоративности, царящими в полиции. Так, например, одна из первых независимых работ, проведенная Институтом политических исследований по заказу лондонской полиции, представила весьма нелицеприятный портрет полицейских подразделений, что послужило в дальнейшем отправной точкой для реформы столичной полиции.20

Руководство полиции большинства европейских стран сумело осознать перечисленные проблемы и постаралось реформировать свою деятельность. Были пересмотрены концептуальные основы и стандарты управления, усилена профессиональная подготовка полицейских, ускорено делопроизводство, деятельность полиции была заново переориентирована на помощь обществу и стала более открытой для гражданского контроля. Все большее значение стало придаваться тому, чтобы правоохранительные органы отражали то общество, которому они служат. В силу этого правоохранительные органы стали включать больше представителей разных культур и стали более сбалансированными в гендерном отношении. Осуществляются стратегии по обеспечению того, чтобы правоохранительные органы улучшили представительство групп, имеющихся в обществе.21 Во многом были решены проблемы приема на службу женщин и представителей этнических меньшинств, устранены бюрократические препятствия при продвижении их по службе. В настоящее время сотрудники правоохранительных органов подбираются из более широких слоев обще­ства, причем возрастает участие представителей разных культурных традиций.

Современная криминология имеет внушительную библиографию, посвященную истории теоретических споров ученых позитивистского толка с представителями критического направления (структуралистами и марксистами в том числе) о природе социального контроля, его функции и способе осуществления. В соответствии с теоретическим направлением исследователей предлагаются и различные понимания того, как и в каком объеме должна выполнять свои функции полиция.22 Последние два десятилетия особой актуальностью отличается вопрос о вкладе полиции в поддержание правопорядка и ее роли в контроле над преступностью ввиду того, что современное общество характеризуется постепенным разделением полицейских функций и передачей некоторых из них другим, не полицейским организациям и агентствам.

Так, например, функции охраны правопорядка могут осуществлять отдельные категории специалистов в различных организациях либо государственные организации, в чью компетенцию охрана правопорядка входит как второстепенная функция (в Великобритании, например – полиция министерства атомной энергии, подразделения констеблей по охране парков и заповедников, британская транспортная полиция министерства путей сообщения, службы безопасности частных фирм и компаний).

Функции полиции могут быть осуществлены рядовыми гражданами в виде их добровольного участия в работе как государственных полицейских подразделений, так и других общественных объединений по охране общественного порядка. Функции охраны правопорядка частично могут брать на себя воинские подразделения, особенно в случае локальных боевых конфликтов и чрезвычайных ситуаций. Иные категории государственных служащих и работников частных фирм также часто осуществляют функцию контроля за преступностью в рамках своей основной деятельности (дежурные и горничные в гостиницах, продавцы-ассистенты магазинов и супермаркетов, операторы видеоконтроля в аэропортах, вокзалах, метрополитене и т.д.). Тем не менее, в общественном сознании охрана правопорядка связана, прежде всего, с прерогативой полиции.

Анализируя сказанное, целесообразно будет констатировать, прежде всего, факт осознания как криминологами, так и законодателями того, что функция социального контроля за надлежащим состоянием правопорядка может осуществляться посредством различных технологий и различных профессиональных объединений. И, следовательно, полиция в процессе осуществления государством функции социального контроля является одним из главных, однако далеко не единственным и не универсальным средством на современном этапе развития мирового сообщества.23

В связи с этим на повестку научного обсуждения были вынесены вопросы конкретной области работы полиции.

Большинство полиций мира выполняет довольно обширный перечень задач – от контроля за дорожным движением до борьбы с терроризмом, что закрепило за ней традиционный имидж «борца с преступностью», «тонкой голубой линии, отделяющей мир от хаоса», «армии, ведущей войну с преступностью».24 Отчасти данный имидж является результатом усилий самих полицейских подразделений, старавшихся повысить свой профессиональный статус по сравнению с другими социальными группами. Оперируя количеством зарегистрированных преступлений и произведенных арестов, равно как и показателями раскрываемости, полиция предлагала обществу простые критерии успеха и неудач в области охраны правопорядка. Имидж борцов с преступностью активно поддерживался средствами массовой информации, поскольку резонансные преступления, сцены насилия, погони схваток привлекали внимание граждан и обеспечивали жизненно важные для масс - медиа рейтинги популярности.

Образ полиции, таким образом, связывался, прежде всего, с ее способностью применять силу. Способность использовать силу, по замечанию Э. Биттнера, «придает тематическое единство всей полицейской деятельности». Роль полиции состояла в том, чтобы «обращаться ко всем видам человеческих проблем, когда и поскольку они потребуют возможного применения силы. Это придает однородность таким полицейским процедурам, как задержание преступника, сопровождение мэра в аэропорт, выдворение пьяного из бара, регулирование дорожного движения, контроль толпы, вмешательство при скандале родственников. Полиция – это механизм распределения в обществе ситуативно обусловленной силы».25

Вредные последствия такого имиджа как для самих полицейских подразделений, так и для общества в целом стали очевидными лишь к началу 90-х гг. ХХ в., на что практически одновременно стали указывать американские и британские правоохранители. По их мнению, общество имеет неоправданно завышенные ожидания относительно всемогущества полиции в сфере предотвращения преступлений и задержания преступников. Сформированный имидж высокоэффективного агентства мешает гражданам принять тот факт, что детективы – воплощение экранных героев, составляют лишь 10–15% от всей численности полицейских, а основной частью деятельности полиции являются не уголовные расследования и поимка преступников, а рутинное патрулирование, разрешение бытовых конфликтов и вполне мирное поддержание правопорядка.26 Узнавая, что реальная раскрываемость преступлений составляет всего 20–30%, общество испытывает глубокое разочарование, что часто приводит к оказанию давления на полицию с требованием немедленно повысить эффективность работы.27

Руководители полицейских подразделений, в свою очередь, вынуждены были оказывать неоправданно большее внимание именно «борьбе с преступностью» и уголовному преследованию, дабы подтвердить свое реноме и общественно-полезную функцию полиции. В реальности же только треть патрульных офицеров связана с выполнением уголовно-принудительных функций, а осуществление ими ареста за совершение серьезных преступлений – явление редкое. Разрыв между сложившимся имиджем и реальными обязанностями полиции наглядно демонстрируют и «Стандарты, касающиеся функций городской полиции», разработанные Американской ассоциацией юристов. Очевидно, что из 11 основных задач полиции, определенных в «Стандартах …», далеко не все непосредственно связаны с противодействием преступности:

1. Выявлять преступников и преступную деятельность и, когда это возможно, задерживать преступников и принимать участие в уголовном судопроизводстве.

2. Уменьшать возможность совершения определенных видов преступлений путем патрулирования и применения других мер.

3. Помогать лицам, которым угрожает физическая опасность.

4. Защищать конституционные гарантии.

5. Регулировать движение людей и транспорта.

6. Помогать лицам, находящимся в беспомощном состоянии.

7. Разрешать бытовые конфликты.

8. Выявлять проблемы, потенциально серьезные для интересов государства и охраны правопорядка.

9. Создавать и поддерживать в обществе чувство безопасности.

10. Обеспечивать и защищать общественный порядок.

11. В случае необходимости оказывать иную помощь.28

Наиболее тщательное исследование деятельности 60 полицейских подразделений, проведенное в США и содержащее анализ поступивших в полицию 26418 звонков, показало, что только 19% ежедневных звонков и вызовов граждан относится к совершенным преступлениям, из них только 2% – к совершенным преступлениям насильственного типа (табл. 1).

29

Таблица 1

Распределение телефонных сообщений, поступающих в полицию США

Тип проблемы

Кол-во

звонков

%

категории

Насильственные преступления – 642 звонка (2%)

Убийства

9

1

Сексуальные нападения

26

4

Грабежи

118

18

Нападения при отягчающих обстоятельствах

74

12

Простое нападение

351

55

Нападение на детей

38

6

Похищения детей

26

4

Ненасильственные преступления – 4489 звонков (17%)

Кража со взломом

1544

34

Кража

1389

31

Угоны автотранспорта

284

6

Вандализм, поджоги

866

19

Проблемы с деньгами, кредитами, документами

209

5

Преступления против семьи

29

1

Бегство с места происшествия

168

4

Межличностные конфликты – 1763 звонка (7%)

Бытовые конфликты

694

39

Небытовые споры

335

19

Небытовые угрозы

277

16

Небытовые драки

457

26

Необходимость медицинской помощи – 810 звонков (3%)

Просьбы о медицинской помощи

274

34

Смерть

38

5

Самоубийства

34

4

Просьбы о неотложной транспортировке

203

25

Ранения, травмы, ДТП

261

32

Дорожно-транспортные проблемы – 2467 звонков (9%)

Повреждение имущества в результате ДТП

1141

46

Нарушение правил дорожного движения

543

22

«Пробки», заторы на дорогах

322

13

Нарушение правил обгона и маневров

292

12

Брошенные автомобили

169

7

«Проблемные» граждане – 774 звонка (3%)

Пьяные

146

19

Пропавшие без вести

318

41

Сбежавшие из дома подростки

121

16

Субъекты, представляющие интерес для полиции

134

17

Психически больные

55

7

Нарушение общественного порядка – 3002 звонка (11%)

Приставания, оскорбления

980

33

Громкие звуки, шум

984

33

Вход без разрешения, нарушения пропускного режима

302

10

Насилие в состоянии алкогольного/
наркотического опьянения

130

4

Нарушение общественной морали

124

4

Преступления подростков

439

15

Нарушение административных правил

43

1

Подозрительные обстоятельства – 1248 звонков (5%)

Подозрительные лица

674

54

Подозрительно оставленное имущество

475

38

Опасные лица или ситуации

99

8

Звонки о помощи – 3039 звонков (12%)

Проблемы с животными

755

24

Проверка имущества

616

20

Необходимость эскорта и транспортировки

86

3

Коммунальные проблемы

438

14

Найденные вещи

240

8

Помощь водителям

154

5

Пожар, срабатывание сигнализации

112

4

Нетерпеливые, назойливые звонки

114

4

Неопределенные требования

425

14

Другие требования

99

3

Граждане, нуждающиеся в информации – 5558 звонков (21%)

Информация неопределенного рода

248

5%

Информация, относящаяся к работе полиции

1262

23

Информация относительно конкретного случая

1865

34

Информация, не относящаяся к работе полиции

577

10

Вопросы о направлении дорог

189

3

Вопросы о местонахождении учреждений и улиц

55

1

Обращения к конкретному подразделению

1362

25

Граждане, желающие дать информацию – 1993 звонка (8%)

Общая информация

1090

55

Возвращение имущества

156

8

Ложный вызов

176

9

Жалобы на конкретных офицеров

105

5

Общие жалобы на работу полиции

350

18

Благодарность в адрес полиции

20

1

Сообщения из больниц

96

5

Внутренние операции – 633 звонка (2%)

Служебные процедуры

63

10

Звонки о служебном содействии

134

21

Полицейские, нуждающиеся в информации

298

47

Полицейские, желающие дать информацию

132

21

Другие внутренние процедуры

6

1

Всего звонков

26418

100


Выходом из сложившейся ситуации конфликта между ожидаемой и реальной ролью полиции в обществе могло показаться применение британского «бизнес - подхода» в оценке роли и деятельности полиции со стороны государства. Полиция выдержала такое ожесточенное давление, какого никогда не испытывала до этого. Требуя предоставить населению более эффективное и качественное обслуживание в ответ на повышенное финансирование, британское правительство ввело систему упрощенных количественных показателей работы полиции: показатели преступности, процент раскрытых преступлений, статистика дорожной полиции. По мнению политиков, увеличение штатной численности полиции должно было сопровождаться более - менее пропорциональным снижением количества регистрируемых преступлений в стране. Действительно, с 1981 по 1994 г. число аттестованных сотрудников выросло на 6% (с 120 тыс. чел. до 127,358 тыс. чел.), число гражданского персонала – на 31% (51 тыс.чел. в 1994 г.), затраты на нужды полиции были увеличены с 1644 млн. фунтов в 1979 г. до 6324 млн. фунтов в 1991 г. с одновременным увеличением чис­ленности персонала полиции.30

Вместе с тем, в тот же период количество зарегистрированных преступлений выросло на 111%, экстренных вызовов полиции – на 72%, число автотранспорта на дорогах увеличилось на 38%.31 Если в 1950 г. полиция регистрировала 500 тыс. правонарушений, то в 1995 г. эта цифра превышала уже 5 млн. случаев. Число жертв преступлений с 1981 по 1995 г. выросло на 83%.32 Очевидно, что приведенные показатели намного обгоняли прирост штатной численности полиции и делали сомнительной возможность адекватного реагирования на факты правонарушений. Показатели раскрываемости преступлений, действительно, за приведенный период упали с 50% до 26% отметки в 1995 г.33

Британский опыт вскоре показал, что не следует возлагать излишние надежды на возможности органов уголовной юстиции в плане сдерживания преступности, чья глубоко социальная природа лежит, в основном, вне рамок компетенции полицейских технологий. Любые правоохранительные инновации могут нанести удар только по отдельным видам преступлений, но не по всей преступности в целом. Экстенсивное же наращивание полицейского аппарата даже теоретически не может поспевать за темпами прироста преступности и не позволяет воспрепятствовать нарастанию процессов криминализации жизни общества в целом. Английские исследователи пришли к выводу, что хотя система современного правосудия и не является действенным инструментом, а наказание скорее способно лишь поддерживать чувство справедливости в сознании правопослушных граждан, полиция может и должна оставаться инстанцией, контролирующей преступные проявления и защищающей правопорядок. Но она не может быть своего рода устройством по снижению уровня преступности, работающим по непреложным законам механики.

Более того, рядом исследований был обоснован тезис о наличии слабой взаимосвязи между уровнем развития полицейских ресурсов, уровнем раскрываемости преступлений и общим уровнем преступности.34 Исходя из этих посылок, руководство полиции Великобритании подвергло встречной ожесточенной критике предлагаемую политиками количественную оценку правоохранительной работы (на основании показателей раскрываемости) как своего рода манипулирование общественным сознанием, попытку подчинить полицию политическому влиянию и сделать ее одним из инструментов политической борьбы. По мнению Ассоциации старших офицеров полиции, уровень раскрываемости преступлений должен связываться не с эффективностью работы полиции, а служить характеристикой общего уровня преступности и уровня рабочей нагрузки полицейских офицеров.

В силу изложенных причин и американские, и британские полицейские окончательно отказались от имиджа профессиональных борцов с преступностью и провозгласили переход к новой модели работы полиции, где ключевой фигурой был бы не «полицейский-борец с преступностью», а «полицейский-тренер», главной задачей которого было бы обучение и консультирование граждан, не желающих стать жертвой преступных посягательств. Полицейские агентства, не слагая с себя основной задачи – охраны общественного порядка, переместили основной акцент на связь с населением, поскольку без активной и заинтересованной поддержки граждан раскрытие и предотвращение преступлений остается неэффективным и малоперспективным занятием. Начатые в 80-х гг. эксперименты США по созданию «community policing» привели к развитию в 90-х гг. ХХ в. как минимум шести ее моделей: полицейское обслуживание по территориальному признаку; взаимодействие нескольких правоохранительных агентств; предупреждение преступлений силами общественности; стратегия контакта полиции с гражданами; территориальные пешие патрули; привлечение общественности и консультация с гражданами.35

Противодействие, оказанное «бизнес - подходу» со стороны британских офицеров полиции, стимулировало не только развитие «community policing» по обе стороны океана, но и способствовало поискам новой системы оценки деятельности полиции, основанной на качественных показателях и уровне удовлетворенности населения.36

Одновременно проводилась существенная работа по определению целей и задач полиции, завершенная в 1998 г. совместными усилиями МВД Великобритании, Министерства финансов, Ассоциации старших офицеров полиции и Ассоциации полицейских управлений. Функция полиции на современном этапе развития общества была определена британцами как содействие в обеспечении безопасного и справедливого общества, в котором права и ответственность индивидуумов, семей и общин соответствующим образом сбалансированы. Целями полиции при этом являются содействие безопасности и снижение количества беспорядков; снижение уровня преступности и тяжести преступлений; содействие осуществлению правосудия таким образом, чтобы поддерживать доверие населения к закону. Задания же полиции могут быть изложены в виде следующего перечня:

1) сохранение/восстановление порядка и снижение частоты проявлений антисоциального поведения;

2) улучшение безопасности и спокойствия населения;

3) содействие безопасности на дорогах и уменьшение несчастных случаев;

4) уничтожение организованной и международной преступности;

5) борьба с терроризмом;

6) снижение уровня преступности путем изучения и выявления причин преступности;

7) снижение опасности преступлений;

8) справедливое отношение к подозреваемым;

9) помощь в удовлетворении нужд жертв и свидетелей преступлений.37

В том же 1998 г. британским правительством был сделан новый принципиальный шаг в развитии стратегического взаимодействия «общество-полиция». Новая стратегия борьбы с преступностью, изложенная в «Акте о преступности и беспорядках» 1998 г., не рассматривает более полицию как центральное и первоначальное звено в борьбе с преступностью, имеющее монополию и автономию в сфере охраны правопорядка. Полиция была определена как одно из правоохранительных агентств, главной задачей которого является сотрудничество с другими агентствами для превенции преступности и беспорядков. Расширенные полномочия, предоставленные данным Актом, позволяют органам местной власти в каждом отдельном случае обращаться за помощью не к государственной полиции, а к другим организациям, если последние могут предложить более выгодные правоохранительные услуги с точки зрения соотношения «цена - качество».38

Поскольку британская полиция всегда оставалась своего рода феноменом на европейском континенте в силу исторически заложенных в ее деятельность принципов децентрализации и муниципальности, изложенные положения следует рассматривать всего лишь как общую, однако не обязательную тенденцию в развитии взглядов европейского сообщества на место и роль современной полиции. Тем более, что и сама британская полиция, созданная изначально для одновременного выполнения всех возможных правоохранительных функций, сегодня ориентируется на европейскую модель правоохранительных органов, включающую специальные подразделения по борьбе с международной преступностью, терроризмом, экономическими преступлениями.

Переживая период переориентации от пуританского аскетизма – основы современного индустриализма – к постмодернистскому обществу, в котором довлеют гедонистические ценности потребительской морали, современное европейское общество приоритетное значение отдает не охранной, а сервисной роли полиции. Общество все настоятельнее требует, чтобы правоохранительные органы действовали как полицейские службы, а не полицейские силы, чтобы они больше ориентировались на разрешение конкретных проблем и уделяли основное внимание людям и установлению партнерских отношений с ними. Общество ожидает, что работники правоохранительных органов будут уде­лять повышенное внимание причинам и предупреждению преступности, а не мерам, принимаемым после совершения преступлений.

Соответственно, в настоящее время деятельность по поддержанию правопорядка в гораздо большей степени, чем раньше, носит профилактический характер, а роль сотрудников правоохранительных органов намного меньше связывается с применением силы и противостоянием населению.39 Во всем мире правоохранительная деятельность все больше сосредотачивается на непосредственном и долгосрочном обслуживании населения с целью повышения его благополучия. Такая концентрация внимания на потребностях населения требует усиления взаимодействия между жителями и сотрудниками правоохранительных органов, которые должны опираться на навыки межличностного общения, включая коммуникацию и умение разрешать конфликты.

Патрульная служба, помимо прямого выполнения обязанностей, трансформирует свой стиль либо в службу помощи населению (в районах проживания правопослушного среднего класса), либо в службу надзора и экстренного реагирования (в криминально неблагополучных районах). При этом полицейский контроль за общественным порядком становится все более неперсонифицированным за счет использования технологических форм контроля, охранных устройств и видеонаблюдения, систем сигнализа­ции. В последнее десятилетие значительно расширен сектор частных служб безопасности в районах приватных резиденций, в общественных местах отдыха и торговли. Происходит постепенная передача значительного объема полицейских функций ряду служб, выполняющих правоохранительные функции в различных сферах общественной жизни:

розыск без вести пропавших людей;

обучение граждан методам обеспечения собственной безопасности;

розыск потерянных вещей;

розыск пропавших собак;

контроль за соблюдением тишины;

осуществление полицейского обслуживания мероприятий, сопровождающихся большим скоплением людей;

выдача лицензий на право пользования огнестрельным оружием.

В целом деятельность европейской полиции видится сегодня основанной на нескольких фундаментальных принципах «новой профессиональной полиции»:

создание бюрократической организации с ясными правилами и четкой структурой управления;

законность как главный приоритет в работе;

стратегия на минимальное применение силы;

отказ от «партизанских» методов работы, повышение прозрачности и подотчетности полиции обществу;

акцент в работе на предупреждение преступлений;

обеспечение общественной безопасности и эффективного контроля над преступностью.40

Поэтому полиция в современном обществе часто определяется как специфическая профессиональная организация, использующая власть государства для предоставления населению сервисных услуг по обеспечению личной безопасности граждан и обеспечению общественной безопасности. В отличие от других профессиональных объединений, в полиции существует специфический отбор и обучение персонала; разработаны специальные этические кодексы, обязательные к исполнению каждым сотрудником; крайне ограничены права на самоуправление посредством профсоюзов; эффективность работы организации в целом чрезвычайно зависит от индивидуального мастерства и опыта каждого отдельного работника. Перечисленные особенности являются своего рода определяющими характеристиками для понимания сути полиции.41

С учетом изложенного большинство европейских правоохрани­телей уделяют первостепенное внимание, прежде всего, совершенствованию нормативно - правовой базы и ужесточению регламентации деятельности полицейских подразделений, стремясь свести к минимуму негативные последствия их дискреционных действий. Не менее актуальным остается для европейского сообщества и совершенствование форм общественного контроля над действиями полиции, служащего одним из гарантов соблюдения общечеловеческих прав и свобод.

Отдельно следует выделить процесс трансформирования правоохранительных органов бывших стран социалистической формации, решающих не только проблемы повышения подотчетности и «прозрачности» работы полиции (милиции), но и проблемы внутреннего механизма управления, принципов финансирования, взаимодействия с политическими и муниципальными структурами, профессиональной подготовки персонала.


1.2 Проблема соблюдения принципа законности в деятельности полиции различных стран мира


Проблема законности в деятельности полиции актуальна прежде всего для американского общества. Масштабная ревизия работы полиции, проведенная в 1972 г. комиссией Кнаппа, в своем предисловии к отчету отметила, что случаи систематических поборов с борделей, игорных притонов и мелких торговцев были документально зафиксированы на всем протяжении существования нью-йоркского департамента полиции – с конца XIX в. до 50-х гг. ХХ в. На протяжении 70-х гг. прошлого столетия широко распространенное взяточничество в полиции покрывало факты торговли наркотиками и нелегальный игорный бизнес. Комиссия отметила, что факты коррупции были обнаружены в каждом оперативном подразделении Нью-Йорка по борьбе с игорными притонами, а также достаточно часто встречается в подразделениях по борьбе с наркотиками, следственных отделах и подразделениях патрульно-постовой службы.42

Позже была вскрыта существовавшая в полицейских подразделениях система «внутреннего рынка», где можно было купить различного рода служебные привилегии, вплоть до получения званий и должностей. Система коррупции была организована на достаточно высоком уровне и покрывалась толерантностью и молчаливым согласием не участвующих в этом полицейских.43 Наиболее серьезные факты вовлечения полицейских в преступную деятельность мы можем найти и в недавних 90-х гг. ХХ в., когда полицейские не только покрывали преступную активность, но и сами были вовлечены в торговлю кокаином.44

Масштабные скандалы, повторяющиеся с цикличностью в двадцать лет и последующие комиссии их расследующие, выявляют распространенность среди полицейских США всего спектра возможных правонарушений: поборов и взяток, грубости, сознательного превышения силовых полномочий, участия в криминальной активности и расизме. Последнее обстоятельство, даже после ряда прогрессивных реформ, является определяющим при очередном обострении взаимоотношений полиции с афро-американской и испано - американской частями населения.

Новый Орлеан, известный самым высоким уровнем преступлений среди полиции, стал символом полицейского расизма в ноябре 1980 г. Когда белый полицейский был убит темнокожим, толпа возмущенных полицейских стихийно двинулась в «черные» кварталы, где устроила расправу над жителями, включающую пытки и избиения. Четверо жителей были убиты и около 50 получили ранения.45

История повторилась в марте 1990 г., когда в центре города в перестрелке погиб белый полицейский Э. Хоук. Задержанный на месте перестрелки афро - американец А. Арчи в течение 12 мин. был доставлен в полицейский участок, где к тому времени его уже ожидали около сотни полицейских, оповещенных об инциденте по радио. А. Арчи был избит до смерти и в критическом состоянии доставлен в госпиталь, где скоропостижно скончался46. Попытки расследовать факт его смерти не привел ни к каким результатам – рентгеновские снимки с повреждениями А. Арчи исчезли, врачи давали самые общие заключения о причинах смерти, полицейские отрицали свое присутствие в участке в момент доставки туда Арчи, а дежурный сержант утверждал, что вообще не видел в участке ни Арчи, ни сопровождавших его полицейских. Несмотря на широкий резонанс, ни один из полицейских не был привлечен к какой-либо ответственности, хотя город выплатил семье А. Арчи 200 тыс. дол. за причиненный ущерб.47

В Лос-Анджелесе случайно запечатленная видеолюбителем сцена избиения темнокожего Родни Д. Кинга в марте 1991 г. стала причиной глобальных выступлений афро - американцев против расизма и жестокости полиции. Задержанный за превышение скорости, Р. Кинг был вытащен полицейским патрулем из машины и получил 53 ударов дубинкой по туловищу и голове, после чего обездвижен электрошокером. Оправдательный приговор суда в 1992 г. спровоцировал массовые беспорядки, в ходе которых было убито 54 чел., 2383 чел. получили травмы и 13212 чел. – аресто­ваны. Размер причиненного ущерба в целом составил более 700 млн дол.48 Еще год спустя двое полицейских были признаны виновными в нарушении гражданских прав Р. Кинга и приговорены к 30 месяцам лишения свободы.

Комиссия У. Кристофера, проводившая ревизию дел в полиции Лос - Анжелеса особо отметила расизм и этнические предрассудки, укоренившиеся в сознании полицейских как одну из основных причин служебных преступлений и дисциплинарных проступков. Анализ радиопереговоров между патрульными машинами и дежурными частями Лос - Анжелеса, проведенный в ходе одного из судебных разбирательств показал, что, несмотря на четкие правила, запрещающие использование в радиоэфире сленга и оскорбительных выражений, обвиняемый офицер М. Фарман за время дежурства употребил слово «нигер» по крайней мере 41 раз.49

В истории полиции Лос-Анжелеса конца 80-х – начала 90-х гг. прошлого столетия также присутствовал негативный опыт агрессивной политики в отношении национальных меньшинств, когда в бедных кварталах активно использовались кинологические подразделения. Источником многих гражданских беспорядков тогда являлась тактика подготовки служебных собак, обученных немедленно кусать подозреваемого при его обнаружении, независимо от поведения задержанного. Полицейские - поводыри часто злоупотребляли боевыми качествами собак и ежедневно фиксировался как минимум один человек, потерпевший от укусов полицейских собак. Агрессивная тактика была изменена только в 1995 г., когда по гражданскому иску город был вынужден выплатить потерпевшему сумму в 3,6 млн. дол.50

Полиция Индианаполиса по меньшей мере дважды находилась в центре общегосударственного внимания в силу неправомерных действий, имевших радикально выраженную расистскую окраску. Первый случай относится к июлю 1995 г., когда темнокожий Денни Сейлс был арестован полицейским сержантом и избит. Пытаясь на следующий день обжаловать действия сержанта и встретив неудовлетворительную реакцию со стороны должностных лиц полиции, Сейлс начал акцию протеста на улице перед фасадом полицейского участка. Вскоре к нему присоединилось около сотни сочувствующих, на разгон которых было брошено также не меньше сотни полицейских. После неудачных попыток рассеять толпу с помощью слезоточивого газа, служебных собак и бронетехники акция протеста переросла в массовые беспорядки, сопровождавшиеся грабежом магазинов, поджогами и столкновениями с полицией на протяжении нескольких дней. Городу был нанесен ущерб в несколько сот тысяч долларов.51

Второй случай произошел буквально через год, когда в августе 1996 г. девять белых полицейских из элитного подразделения Индианаполиса, находясь вне службы, в состоянии алкогольного опьянения и с табельным оружием в руках начали беспричинно избивать прохожих на улице, выкрикивать расистские оскорбления, запугивать женщин. Двое полицейских спустя год были уволены, остальные признаны виновными в нарушении дисциплины и продолжили службу в полиции.52

Этнические предрассудки и расовая неприязнь делают возможным не единичные случаи, когда полицейские – представители этнических меньшинств, страдают от агрессивной грубости своих белых коллег. В Бостоне, например, темнокожий полицейский М. Кокс, находясь на службе 25 января 1995 г. и одетый в гражданскую одежду, присоединился к объявленному по радио преследованию лица, подозреваемого в убийстве. Однако вскоре он был сам задержан полицейскими в форме, принявшими его за подозреваемого. Без каких-либо попыток установления личности Кокс был жестоко избит несколькими коллегами, что повлекло за собой сотрясение мозга, ссадины и порезы лица, травмы половых органов с последующей доставкой Кокса в реанимацию. При проведении расследования полицейские всячески отвергали свою причастность к этому инциденту и спустя три года ни один из офицеров не был привлечен даже к дисциплинарной ответственности. Проведя полгода в больнице, Кокс подал иск, который остался без рассмотрения.53

В Бостоне к тому времени неправомерное применение силы уже стало традиционно серьезной проблемой в отношениях полиции и жителей. Составляя в населении Бостона всего 26%, афро - американцы являлись инициаторами 50% всех жалоб, направленных против неправомерных действий полиции.54

Правозащитные организации настораживают факты интенсивного применения полицией огнестрельного оружия, поскольку в таких случаях довольно трудно установить правомерность его применения. Когда при задержании 4 грабителей ресторанов, сидящих в машине, спецподразделение выпускает из пистолетов 227 пуль так, что в теле одного из грабителей находят 19 ранений, всегда возникает сомнение в том, контролирует ли полиция степень силы, применяемой ею для противодействия преступности и не выходит ли полиция из-под контроля закона.55

В 1997 г. американская полиция по инициативе Вашингтона и Нью-Йорка провозгласила политику «нулевой терпимости» к проявлению любых, даже незначительных нарушений закона. Эксперты в области полицейских правонарушений справедливо полагали, что американская полиция, решившая снизить уровень преступности в обществе путем агрессивного преследования даже незначительных правонарушений, была обязана продемонстрировать такую же крайнюю нетерпимость к отклонениям от закона внутри своих рядов. Однако этого не произошло. Одновременно с курсом на установление жесткого контроля за безопасностью на улицах, активным преследованием поклонников граффити и лиц, перепрыгивающих через турникеты метрополитена, возросла и общая агрессивность полицейских, сопровождавшаяся грубостью, неоправданным применением силы, цинизмом и плохо скрываемым расизмом. Число жалоб граждан на неправомерные действия полиции в результате возросло на 56%, при этом 88% жалоб поступило от тех граждан, кто никогда не подвергался аресту либо штрафу.56

Среди американских городов Сан-Франциско имеет самый высокий ежегодный уровень граждан, убитых полицейскими (4,1 человека на каждые 100 убийств), что превышает показатели Нью-Йорка (1,6 чел) и Лос - Анжелеса (2,2 чел). Большинство застреленных (около 80%) – жители бедных кварталов и представители этнических мень­шинств. За период с 1977 г. по 1997 г. ни один полицейский Сан-Франциско не был привлечен к уголовной ответственности за применение оружия во время несения службы, а в 80% случаев, когда жалобы граждан были подтверждены внутренними расследованиями, полицейские не были наказаны даже дисциплинарно.57

В Нью-Йорке в 1997 г. было зарегистрировано 253 случая применения полицейскими табельного оружия (во время и вне службы), что повлекло смерть 20 человек.58 Если сравнивать эти показатели с Украиной, нельзя не заметить, что это – практически двухлетняя «норма» для украинских милиционеров (268 случаев с 23 летальными исходами граждан за 2001–2002 гг.).

Неправомерное применение оружия поставило в ряд «проблемных» полицейских департаментов полицию Атланты, когда 7 декабря 1995 г. группа полицейских, одетых в гражданскую одежду преследуя подозреваемого в совершении грабежа, подъехали к одному из автомагазинов и окружили его. Полицейский В. Соулс, не представившись, ворвался в автомагазин с пистолетом в руке, выкрикивая оскорбления. Продавцы, приняв Соулса и его коллег, окруживших магазин за грабителей, открыли стрельбу в качестве самозащиты. В результате перестрелки хозяин магазина, Д. Джексон, был убит, двое полицейских, включая Соулса – ранены. При этом хозяин магазина был убит напарником Соулса, полицейским У. Пинкни, в то время, когда он лежал безоружный на тротуаре перед магазином, не пытаясь оказать сопротивления полиции.59

Пытаясь проанализировать состояние дел в полиции США, Всемирная организация по наблюдению за правами человека (Human Rights Watch) в 1998 г. осуществила замечательную по своему масштабу ревизию 14 наиболее «проблемных» городов с точки зрения соблюдения полицией законности и гражданских прав.60 В список исследуемых городов попал Лос - Анджелес, имеющий репутацию «лидера» по жестокости и грубости среди полицейских; Нь­ю-Йорк, известный самым высоким уровнем полицейской коррупции, а также ряд муниципалитетов, где полиция не соблюдает профессиональные стандарты и допускает нарушения закона. Так, в поле зрения попал Чикаго, имеющий одинаковый с Нью-Йорком показатель жалоб граждан на применение чрезмерной силы (около 3000 жалоб ежегодно) притом, что Чикаго в 3 раза меньше Нью-Йорка. В списке присутствует и малонаселенный Провиденс, где число жалоб граждан на действия полиции в 10 раз выше, чем в соседнем Бостоне, а уровень жалоб на 1 полицейского выше в 4–25 раз показателей любого другого полицейского департамента США.61 Авторский анализ разрозненных и неоднородных данных, содержащихся в указанном отчете, позволяет представить их в виде, наиболее близком для отечественной статистики, с выделением таким показателей, как численность личного состава полиции, количество поступивших и подтвердившихся жалоб граждан, число возбужденных уголовных дел, приблизительная «цена» полицейской преступности (табл.2).

Однако своеобразным рекордсменом национального обзора оказался Новый Орлеан, имеющий самый высокий уровень жалоб граждан на чрезмерное применение силы. На протяжении 1993–1997 гг. по крайней мере 50 полицейских (4% от личного состава) были арестованы за совершение умышленных убийств, изнасилований и грабежей.62 По мнению обозревателей Human Rights Watch, проблема кроется в низкой зарплате полицейских Нового Орлеана, что обуславливает не только высокий уровень правонарушений, но и систематическую коррупцию как минимум 10–15% личного состава.

Таблица 2

Основные показатели, связанные с работой полиции в 14 городах США


Личный состав*

Жалоб граждан

в год/на 1 чел.

В т.ч. за злоупотре­бление силой

(в %)

Подтвержденных жалоб

Уголовные дела
за 1992–1996 гг.

Обвинительных
приговоров

Компенсации
в год/на 1 чел.

Нью-Йорк

38000

7592

0,19

38,7%

4%

116

23 в год

24

5 в год

23 млн

605$/чел

Чикаго

13500

3 000

0,2

37%

10%

97

19,4 в год

6

1,2 в год

5 млн

370$/чел

Лос-Анджелес

9500

1786

0,18

11,8%

9%

51

10 в год

13

2,6 в год

13,2 млн

1390 $/чел

Филадельфия

6000

570

0,09

35,7%

7,7%

52

10 в год

30

6 в год

8,2 млн 1366$/чел

Детройт

4100

1247

0,3

31,1%

2,5%

76

15,2 в год

4

0,8 в год

8,36 млн

2039 $/чел

Вашингтон

3600

824

0,2

30%

3%

9

2 в год

0

1,36 млн

377$/чел

Бостон

2300

303

0,1

22%

6%

102

25 в год

1

0,25 в год

Нет данных

Сан -

Франциско

2000

1100

0,55

13%

6%


406

81 в год

2

0,4 в год

0,64 млн

320$/чел

Новый Орлеан

1400

506

0,36

79%

1-2%

819

205 в год

9

2 в год

341 тыс.

243 $/чел.

Индианаполис

1000

141

0,1

28%

12%

81

16,2 в год

5

1 в год

0,25 млн

250$/чел.

Провиденс

435

3030

6,96


5%

177

35 в год

3

0,6 в год

0,2 млн

460 $/чел.

Миннеаполис

960

600

0,62



32

6,4 в год

6

1,2 в год

1,1 млн

1145 $/чел

Портленд

Нет данных

570

19%

4,5%

22

4 в год

5

1 в год

0,5 млн

Атланта

Нет данных

309

18,7%


153

51 в год

4

0,8
в год

1,864 млн

Всего

1 жалоба
на каждого
4 полицейского

30,3%

5,9%

2193

31,3 дела

в год

0,48% от личного состава

1,6 приговора
в год

0,027% от личного состава

63,5 млн

В среднем 4,88 млн
в год на каждый город


*1 – количество личного состава департамента полиции

2 – количество жалоб граждан (в год)

3 – в т.ч. за злоупотребление силой (в %)

4 – из них жалоб, по которым факты подтвердились (в %)

5 – рассмотрено уголовных дел в отношении полицейских за 1992–1996 гг.

6 – из них с вынесением обвинительного приговора

7 – сумма компенсаций, выплаченных по гражданским искам для возмещения ущерба потерпевшим (в год)

Чикаго, ставший в 1968 г. символом полицейского произвола после жестокого разгона демонстрации, остается источником серьезной обеспокоенности граждан, поскольку чикагская полиция по прежнему лидирует по количеству известных фактов полицейских злоупотреблений и пыток. В феврале 1982 г. центральной фигурой общественного скандала стал начальник полицейского участка Джон Бардж, когда задержанный по подозрению в убийстве Э. Вильсон заявил, что на протяжении 17-часового допроса полицейские под непосредственным руководством Барджа избивали его, пытали электрическим током и держали привязанным к горячему радиатору. Имя Д. Барджа вновь стало синонимом беззакония в конце 1980-х – начале 1990-х гг. после проведенного активистами правозащитного движения расследования, в ходе которого были идентифицированы 65 подозреваемых, ставших в 1972–1991 гг. жертвами пыток со стороны Барджа и его подчинен­ных. Помимо тривиального избиения, к потерпевшим применялись изощренные психологические техники и спланированные виды пыток.63 Невзирая на активную защиту полицейского проф­союза, Д. Бардж в 1994 г. был уволен.

Как международный феномен, превышение служебных полномочий и злоупотребление властью полицейскими США оказывается непосредственно связанным с распространением в полиции криминальной и коррупционной деятельности. Один из самых широких коррупционных скандалов вспыхнул в начале 1990-х гг., когда полицейские пяти городских участков Нью - Йорка были арестованы за продажу наркотиков и избиение подозреваемых. Возглавляемая судьей М. Молленом специальная комиссия установила, что в полиции Нью-Йорка широко практиковалось избиение и пытки подозреваемых, издевательства над задержанными, злоупотребление служебным положением, фальсификация вещественных доказательств, изнасилование проституток во время рейдов и проверки борделей. Система внутреннего контроля была также коррумпирована: внутренние расследования проводились необъективно, а руководство всячески покрывало полицейских, виновных в совершении преступлений.64

В том же Чикаго после 20-часового противостояния и сопротивления в апреле 1993 г. был арестован детектив Г. Самервиль, обвиненный в совершении похищения, 3-х сексуальных преступлений и злоупотреблении служебным положением. В ходе несения службы Самервиль останавливал женщин-водительниц, показывал полицейский значок и приказывал им пересесть в полицейскую машину, где насиловал их под угрозой применения оружия. Только после двухлетнего судебного процесса Самервиль был осужден к четырем годам тюремного заключения.65

Примерно в это же время группой филадельфийских полицейских из 39 дистрикта на протяжении 1995 г. был совершен ряд преступлений: ограбления лиц, подозреваемых в торговле наркотиками, незаконные аресты и фальсификация материалов. Во время рейдов по местам продажи наркотиков полицейские врывались в дома подозреваемых, отбирали у наркодиллеров все обнаруженные деньги и избивали всех, кто попадался на пути. Всего же на протяжении 1990–1995 гг. департамент полиции Филадельфии уволил 82 человека за совершение ограблений, изнасилований, вымогательство и торговлю наркотиками.66

Следующий коррупционный скандал разгорелся в декабре 1996 г., когда семеро полицейских из элитного тактического подразделения Чикаго были обвинены федеральным судом в вымогательстве и краже денег у торговцев наркотиками. Особенность процессу придавала недоказанная версия, согласно которой один из арестованных офицеров сам являлся высокопоставленным лидером преступного мира.67 Образованная в 1997 г. специальная комиссия по расследованию уровня коррупции в чикагской полиции вскрыла большой негативный пласт проблем, связанных с набором и обучением личного состава, недостатками контрольно-дисциплинарной системы, непосредственно ведущих к широкому распространению правонарушений среди полицейских. После опубликования в ноябре 1997 г. отчета комиссии суперинтендант чикагской полиции Мэтт Родригес был смещен со своего поста за тесную связь с преступником, осужденным за совершение тяжкого преступления.68

Не менее актуальной проблемой для американской полиции является распространенность домашнего насилия в семьях самих полицейских.

Бостонский отдел внутренних расследований, например, подвергается жесткой критике за пассивность в регистрации и рассмотрении жалоб о домашнем насилии полицейских в отношении своих жен и сожительниц. В одном из рассмотренных дел в июле 1994 г. сержант полиции обвинялся в том, что преследовал свою бывшую сожительницу, угрожая убить ее и ее детей. В течении своей 15-летней полицейской карьеры сержант имел 6 жалоб в послужном списке со стороны граждан: две жалобы за словесное оскорбление женщин, одну – за злоупотребление алкоголем и три – за использование чрезмерной силы. Суперинтендант отдела внутренних расследований Доэрти признала, что наиболее частой причиной ареста бостонских полицейских являются обвинения их в совершении домашнего насилия, хотя часто расследования и не приводят к вынесению обвинительного заключения.

Отвечая на критику в адрес полиции, Доэрти отметила, что «Мы (полицейские) чрезвычайно чувствительны к любым фактам домашнего насилия, поэтому скрупулезно расследуем все случаи – как внутри полиции, так и вне ее».69 Вместе с тем суперинтендант признала, что ей не известно точное количество дел о домашнем насилии в отношении полицейских, поскольку такая категория правонарушений попросту отсутствует в официальной статистике департамента. Обычно случаи домашнего насилия классифицируются и регистрируются как «поведение, недостойное полицейского» либо как иное нарушение дисциплины. Кроме того, часть дел в отношении полицейских может быть скрыта от официального учета, если полицейский живет не в самом Бостоне, а в пригороде, поскольку в этом случае решение местного суда направляется не по месту работы полицейского, а по месту его жительства.

Департаментом полиции Лос - Анжелеса на протяжении 1990–1997 гг. было расследовано 227 дел по фактам домашнего насилия в семьях полицейских. Из них 31% обвиняемых полицейских совершали акты домашнего насилия повторно. Согласно отчета Генерального инспектора, многие расследования страдали серьезными недостатками в объективности и искажениями фактов с целью ведомственной защиты полицейских от наказания. В служебных характеристиках и аттестациях 75% полицейских, в отношении которых были вынесены обвинительные приговоры суда, отсутствовали какие-либо упоминания о том, что полицейские стали объектом жалоб со стороны родственников. В одном из таких дел полицейский повалил потерпевшую на пол и избил кулаками. В предоставленной характеристике было указано, что «офицер всегда демонстрировал спокойствие и выдержку даже в наиболее стрессовых ситуациях», но ничего не было сказано об инциденте, в результате которого и предоставлялась данная характеристика в суд.70 C середины 1997 г. в департаменте полиции учрежден Отдел по борьбе с домашним насилием, что повлекло за собой увеличение числа полицейских, арестованных за совершение данного вида правонарушений.71

После проведенного в 1996 г. журналистского расследования проблема домашнего насилия была признана актуальной и в семьях полицейских Вашингтона. Расследование показало, что во многих случаях руководство полицейских подразделений крайне неохотно расследует жалобы на своих подчиненных, а сами виновники, помимо дачи ложных показаний и фальсификации материалов, запугивают женщин, их новых мужей и сожителей с целью отказаться от выдвинутых обвинений. Один из таких офицеров, указывая бывшей сожительнице на тщетность всех ее попыток добиться официального рассмотрения ее жалобы, цинично заявлял: «Я полицейский, крошка. Все полицейские стоят друг за друга».72 Дело вашингтонского полицейского Джорджа Батисты показывает, насколько длительным бывает процесс правосудия в таких случаях. Д. Батиста, избивавший свою жену на протяжении 1994 г., был обвинен в совершении домашнего насилия, однако жена впоследствии отказалась давать показания, развелась с Батистой и не участвовала в процессе. Благодаря качественно проведенному предварительному следствию и сбору всех улик, включая фотографии со следами побоев, суд счел возможным продолжить уголовное преследование Батисты без участия его бывшей жены в зале суда. Батиста был осужден, однако после нескольких апелляций адвоката судья пересмотрел дело и снял обвинения с Батисты. Федеральный суд, однако, не утвердил его решения и назначил повторное расследование, закончившееся увольнением Д. Батисты из рядов полиции только в 1997 г., сопровождавшееся активной кампанией в поддержку Батисты со стороны его коллег - полицейских.73

Двое заместителей шефа столичной полиции на протяжении нескольких лет были в центре громких скандалов по обвинению их в домашнем насилии и сексуальных оскорблениях. Один из них пытался застрелить свою сожительницу, однако был оправдан, т.к. потерпевшая отказалась дать показания. Ранее он обвинялся еще одной своей бывшей сожительницей в попытке покушения на нее.74 Второй заместитель обвинялся в том, что изнасиловал свою подчиненную-сержанта, однако суд закрыл дело ввиду незначительности улик.75

В 1997 г. шеф полиции Вашингтона Л. Солсби инициировал ревизионный анализ всех жалоб, поступивших к тому времени на его подчиненных, поскольку новый федеральный закон запрещал ношение оружия лицам, уличенным в совершении домашнего насилия. Солсби заявил, что из полиции будут уволены не только те, кто уже признан судом виновным в совершении домашнего насилия, но также и те полицейские, против которых вообще были выдвинуты обвинения, либо чьи дела были прекращены, закрыты или ограничены административным наказанием. К моменту этого заявления в полиции Вашингтона насчитывалось около сотни полицейских, против которых в прошлом выдвигались обвинения и еще 14 человек ожидали решения суда. По признанию Л. Солсби, домашнее насилие «…является одной из злободневных проблем поведения полицейских».76 Такая позиция шефа полиции была воспринята крайне враждебно и встретила ожесточенную критику со стороны полицейского профсоюза, председатель которого Рон Робертсон, заявил, в свою очередь: «Если бы мы взялись увольнять всех людей, кто совершает это, работать было бы некому. В какой еще профессии людей лишают работы только за то, что они бьют своих жен?»77

Разумеется, многие проблемы по соблюдению полицией законности упираются в недостатки кадрового обеспечения, что хорошо известно, прежде всего, из опыта департамента полиции Вашингтона. Как это ни странно звучит для отечественного читателя, однако обязательная проверка кандидатов на службу и профессиональные стандарты для работы в полиции были частично приняты полицией США только в 1997 г. До этого времени биография кандидата на службу в столичную (!) полицию, наличие судимостей у него и его ближайших родственников, его поведение в быту и моральные качества проверялись крайне эпизодично.

Естественно, что такие недостатки кадровой политики не могли не сказаться на уровне нарушений среди полицейских. В 1989–1990 гг. без проведения соответствующей предварительной проверки в столичную полицию было принято 1500 чел. Через три года представители этого набора дали 50% (около 100 чел.) полицейских, арестованных к 1993 г. за совершение различных уголовных преступлений – от краж в магазинах до изнасилований и убийств. Во время следствия у многих было обнаружено крими­на­льное прошлое.78 Около 25% из них совершили преступления, связанные с домашним насилием.79

Назначенный в 1995 г. новый шеф полиции Ларри Солсби потребовал назначить переподготовку как минимум для 75% личного состава, поскольку в ходе проверки обнаружилось, что ни один из офицеров не смог дать определение такому понятию, как «законный обыск».80 Вскоре однако, шеф столичной полиции Л. Солсби был уволен за несоответствие занимаемой дол­ж­ности после того, как коллега и друг Солсби – лейтенант Джеффри Стоув, с которым они вместе снимали дом, заставил хозяина снизить арендную плату ниже минимальной отметки.81 Вскоре и сам Стоув, начальник отдела по борьбе с мошенничеством и вымогательством, попал под расследование по обвинению в растрате служебных средств, попытке оклеветать нескольких женатых полицейских, посещавших ночной гей - клуб, а также использовании своих подчиненных, с целью добычи материалов расследования ФБР относительно Л. Солсби.82

Проблема неудовлетворительного уровня профподготовки сохранилась. В 1998 г. было обнаружено, что около половины полицейских Вашингтона не прошли зачетных нормативов по огневой подготовке и теоретически не могут быть допущены к несению службы.83

Цена полицейской преступности вполне осязаема – ежегодно муниципалитеты 14 обследованных Human Rights Watch городов выплачивают потерпевшим гражданам в качестве компенсации по судебным искам сумму в 63,5 млн. дол. (см. табл. 2). Учитывая, что полицейский получает 4–4,5 тыс. дол. в месяц (в среднем около 52 тыс. дол. в год), ущерб от незаконных действий полиции составляет для муниципальных бюджетов 1220 годовых зарплат офицеров полиции. Американские налогоплательщики, таким образом, оказываются в ситуации, когда фактически платят дважды за содержание полиции: когда их налоги идут на зарплату полицейских и, когда эти же налоги идут на выплату компенсаций жертвам полицейского беззакония.

Предпринятые американцами меры по установлению гражданского контроля над деятельностью полиции встретили активное неприятие не только самих полицейских, но и ряда политиков. Попытки мэра Нью-Йорка учредить в 1992 г. независимую гражданскую комиссию по рассмотрению жалоб граждан на действия полиции вызвал многочисленный митинг протеста. Организованный и спонсированный полицейским профсоюзом, он собрал тысячи полицейских, собравшихся перед городским советом. Полицейские, покинув свои рабочие места и прекратив патрулирование, полностью блокировали движение в центре города, скандируя расистские лозунги и провоцируя беспорядки. Будущий мэр Нью-Йорка Рудольф Джулиани также принимал участие в этом митинге, а впоследствии остался противником различных форм гражданского контроля.84

В январе 1992 г. 17-летний житель Провиденса Фрэнк Шерман подал жалобу на полицейского Р. Сабетту, который преднамеренно ударом фонаря в лицо выбил ему два зуба. Через полтора года по приговору суда Сабетта был отстранен от службы без сохранения зарплаты. Обозленный таким решением, Сабетта вечером пришел в гараж, где Ф. Шерман работал с друзьями и хладнокровно расстрелял самого Шермана, двоих его братьев и друга. Одному из братьев удалось выжить, после чего суд приговорил Сабетту к трем пожизненным срокам тюремного заключения.85

Во многих городах США полиция всячески противится обнародованию материалов служебных расследований для публичного рассмотрения. Рассмотрение всех жалоб граждан на грубые и противозаконные действия полиции часто остается полностью в ведении самой полиции. В таких городах, как Атланта, нет ни одной комиссии, неправительственной организации, агентства, которые бы осуществляли наблюдение за работой полиции на регулярной основе, равно как и прослеживали бы ход расследований по фактам полицейских правонарушений.86 Поэтому проблема слабого механизма внешнего контроля над действиями полиции остается в числе актуальных для большинства американских штатов. Живучесть негативных явлений и правонарушений среди сотрудников полиции объясняется и нерешительностью многих руководителей, которые по меткому замечанию американских криминологов «…настолько недальновидны, что больше боятся последствий коррупционных скандалов, нежели самой коррупции».87

В Великобритании, несмотря на практически полный переход к сервисной модели полиции, правопорядок и дисциплина внутри полицейских подразделений по-прежнему входят в повестку наиболее дискутируемых вопросов. Правда, в отличие от американских коллег, британские правоохранители в условиях современного многоэтнического общества имеют значительно меньше упреков со стороны граждан на элементы расизма в поведении – 3,6% от всех поступивших в 2000/2001 гг. жалоб (рис.1).88

Рис.1. Структура жалоб граждан на полицию Англии и Уэльса 2000/01 гг.

Доля агрессивного поведения, как причина поступающих жалоб, встречается в британской практике несколько чаще – в 45,5% случаев, против 30,3% «злоупотребления силой» в США. Однако справедливости ради нужно отметить, что полного соответствия между приведенными показателями проводить нельзя по двум причинам. Во-первых, британские полицейские несут патрульную службу без огнестрельного оружия и агрессивное поведение с их стороны включает в себя применение только спецсредств для поддержания общественного порядка. Во-вторых, при распределении жалоб граждан в категории «агрессивное поведение» только два показателя – «резкое, агрессивное выполнение служебных действий» и «незаконный/необоснованный арест» с суммарным удельным весом в 34% – могут служить аналогами американского термина «злоупотребление силой» (табл. 3). С учетом сказанного можно считать, что случаи чрезмерного применения силы, согласно жалобам граждан, встречаются в правоохранительной практике США и Великобритании примерно с одинаковой частотой в 30–34% от общего количества неправомерных действий.89

Таблица 3

Анализ жалоб на полицию Англии и Уэльса, полученных в 2000/01 гг.


Англия

и

Уэльс

Лондон

Транспортная полиция

Министерство обороны

Всего

Всего личного состава

(на 31.01.2001 г.)

100612

24861

2081

2528

130235

Получено жалоб, из них:

14085

3689

219

55

18058

агрессивное поведение (45,5%)





8226

оскорбление действием

148

15

1

0

164

резкое, агрессивное выполнение служебных действий

1142

288

20

5

1455

сексуальные домогательства

53

15

1

1

70

оскорбления иного рода

4213

930

65

3

5211

незаконный или необоснованный арест

1018

284

23

0

1326

расовая дискриминация (3,6%)

385

254

8

0

647

дискредитация звания (7,8%)





1412

дача ложных показаний

514

169

9

4

696

коррупция

137

33

0

0

170

халатное отношение к имуществу, хищения

417

118

10

1

546

неудовлетворительное выполнение служебных обязанностей (28,3%)





5113

недостатки в служебной деятельности

2047

658

23

12

2740

нарушение процессуальных действий

1491

362

19

6

1868

иные нарушения правил
и уставов

431

65

2

7

505

иные нарушения (14,7%)





2660

невежливое, бестактное
поведение

1561

394

22

0

1977

нарушение правил дорожного движения

136

15

4

3

158

остальные проступки

421

79

12

13

525


После расследования фактов, изложенных в жалобах граждан, часть из которых подтверждается, при этом процентное соотношение неправомерных действий полицейских выглядит уже несколько иначе (рис. 2). Практически до нулевой отметки уменьшается число подтвержденных фактов расовой дискриминации (с 3,6% до 0,5%), почти вполовину снижается количество подтвержденных фактов агрессивного поведения с параллельным увеличением доли фактов неудовлетворительного выполнения служебных обязанностей.

Рис.2. Распределение подтвердившихся жалоб на полицию Англии и Уэльса, 1994/98 гг.

Удельный вес жалоб ежегодно подтверждающихся в ходе служебных проверок и внутренних расследований невысок для обеих стран – 5,9% в США и 2,2% в Великобритании от их общего количества (табл. 4).

Таблица 4

Соотношение поступивших и подтвердившихся жалоб к численности полиции Великобритании


1993

1994

1995/96

1996/97

1997/98

Уср

Получено
жалоб

34894

36521

35840

36731

35820

35 961

Факты подтвердились

587

2,1%

793

2,2%

749

2,1%

834

2,3%

847

2,3%

762

2,2%

Личный
состав (чел.)

127358

128408

127883


К сожалению, с 1999 г. процент подтвердившихся жалоб не выделяется в качестве отдельного статистического раздела, поэтому здесь и далее в целях сопоставимости мы вынуждены оперировать показателями 1993–1998 гг.

Практически одинаковым является и количество поступающих жалоб в соотношении к числу личного состава полиции – 1 жалоба на каждые 4 чел. в США и 1 жалоба на 3 чел. в Великобритании.90 В качестве недостатка следует отметить, что в США, например, трудно судить о содержании жалоб граждан на действия полиции, поскольку в большинстве случаев они фиксируются просто как «поступившая жалоба».

Уровень правонарушений среди британских полицейских на­много ниже, хотя в силу ограниченности статистических данных это может быть только приблизительная оценка:



США

Англия и Уэльс

Уголовные преступления:

4,8 преступления
на 1 тыс. чел.

1,9 преступления
на 1 тыс. чел.

Дисциплинарные
проступки:

нет данных

3.2 проступка
на 1 тыс. чел.


При анализе временной динамики количества правонарушений и дисциплинарных проступков среди полицейских обращает на себя внимание стабильность основных показателей (рис. 3) и тот факт, что примерно четверть ежегодных дисциплинарных взысканий являются результатом рассмотрения жалоб граждан (табл.5).

Рис. 3. Количество проступков в полиции Англии и Уэльса


Таблица 5

Распределение дисциплинарных взысканий в полиции Англии и Уэльса


1993

1994

1995/96

1996/97

1997/98

Всего наказано

485

390

410

377

448

(в результате жалоб граждан)

(149)

(96)

(117)

(102)

(113)

уволено
из полиции

47

27

36

37

37

уволено
с занимаемой должности

55

67

62

40

86

понижено
в звании

20

21

16

15

17

понижена
зарплата

24

38

22

14

21

оштрафовано

184

114

121

147

128

вынесено
выговоров

117

88

110

75

113

получили предупреж­дение

38

35

43

49

46


Рассмотренные положения демонстрируют наличие практически сходных проблем в развитии и деятельности полицейских сил, чьи национальные правительства придерживаются различных подходов в определении места и роли полиции в современном обществе. Американская полиция, укрепляя материально - техническую оснащенность и наделяемая широкими полномочиями для борьбы с преступностью, сталкивается с чрезмерной агрессивностью полицейского персонала и его неготовностью беспристрастно работать с представителями различных этнических меньшинств. Проблема отношения французской полиции к представителям североафриканских народностей также стала постоянным пунктом повестки дня в Европейском Суде по правам человека. Сходные проблемы возникают в работе немецких полицейских с представителями турецкой общины; между полицией Австралии и аборигенами.91

Попытки установления различных форм общественного контроля встречают не только активное сопротивление со стороны полиции, но и трудности объективного характера, что находит свое отражение в чрезвычайно низком уровне фактов злоупотреблений полиции, подтверждающихся в ходе расследований жалоб граждан, недостаточно гибком реформировании большинства полицейских структур в США, Европе, Индии и Австралии.92

Британцы, направив основные усилия на реорганизацию полицейских сил, придали деятельности полиции не столько карательный, сколько превентивно-сервисный характер, делегируя борьбу с преступностью обществу в целом, а не только самой полиции. Однако и для британского общества проблема агрессивного поведения полицейских сопровождается ростом числа летальных исходов среди задержанных и арестованных, недостаточным уровнем «прозрачности» полицейской работы, продолжаю­щимися фактами коррупции.93

Опыт таких стран, как Нидерланды, не принявшие ни одного из указанных направлений, показывает, с той же долей очевидности, что в работе современной полиции основными проблемами являются ее автономность, злоупотребление властными полномочиями и коррупционные действия со стороны полицейских.94 Действия некоторых комиссаров полиции, активно препятствовавших выполнению административных и политических решений относительно полиции, дополняются многочисленными фактами того, что на практике голландская полиция далеко не всегда соблюдает правила субординации. Секретарь голландского министерства юстиции, в свое время высказал мнение: «Полиция больше не слушается властей. Она стала независимой», практически сформулировал вслух опасения граждан о неприступности поли­цейской организации.95

Правозащитной организацией «Международная амнистия» было выдвинуто обвинение против австрийской полиции в отношении 130 случаев применения пыток, имевших место в 1990–1995 гг. в ходе проведения следствия, основанное на показаниях потерпевших, адвокатов, заключениях экспертов-медиков. Наличие систематических пыток зафиксировано в Индии, Пакистане, Египте.96

В странах бывшей социалистической ориентации наиболее распространенными формами полицейских правонарушений являются коррупция и злоупотребление служебным положением. Опрос института Геллапа, проводившийся в 2001 г. в Хорватии, выявил, что полицейские наряду с офицерами таможни и врачами являются наиболее коррумпированными чиновниками в стране, хотя в официальной статистике на их долю приходится только 1% всех дел, возбужденных по обвинению во взяточничестве и коррупции.97

Схожая картина наблюдается и в Венгрии, где сотрудники полиции также входят в первую тройку наиболее коррумпированных чиновников наряду с представителями таможни и акцизного ведомства. 25% населения страны уверено, что дача взятки является обязательной для правильного рассмотрения дела полицией. В ходе опросов респонденты чаще всего указывают на подразделения дорожной полиции и следствия.98

В Болгарии, после роспуска значительной части силовых ведомств, общество столкнулось с проблемой преступности, порожденной отставными сотрудниками милиции и госбезопасности. Уже к 1991 г. около 17 тыс. бывших правоохранителей заняли ведущую роль в теневой экономике и курортном бизнесе, активно вовлекая в процесс незаконного товарооборота своих коллег и по сути дела, образуя в стране специфическую форму полицейской организованной преступности.99

В соседней с Украиной Российской Федерации наблюдается аналогичный феномен – на теневом рынке группы коррумпированных сотрудников милиции успешно конкурируют с криминальными группировками, оказывая частным лицам не только услуги уклонения от правосудия, но и обеспечивая нелегальную защиту коммерческих структур, возврат их долгов силовыми методами, устранение конкурентов, снабжение оперативно - служебной инфор­мацией.100 При этом наблюдается интенсивное участие в совершении преступлений руководящего состава подразделений, чей показатель с 1991 по 1997 гг. вырос в 14,5 раз, тогда, как число правонарушений среди сотрудников увеличилось в среднем в 3,8 раза. Среди наиболее коррумпированных указываются, прежде всего, сотрудники ГИБДД, чей удельный вес в общей массе коррупционеров в ОВД составляет 27,3%. Для руководителей подразделений данный показатель составляет 6%, для сотрудников ОБЭП – 15,1%, следователей – 9,1%, ОУР – 6%, участковых инспекторов – 3%.101

Общий уровень преступлений в органах внутренних дел РФ характеризуется показателем в 3,5 преступления на 1 тыс. чел. личного состава в 1998 г. и в 3,2 преступления на 1 тыс. чел. личного состава в 1999 г. При этом в официальную уголовную статистику, по оценкам самих сотрудников, не попадает около 80% совершаемых «милицейских» преступлений.102

На сегодняшний день в структуре преступности сотрудников ОВД Российской Федерации преобладают правонарушения общеуголовной направленности. Если в начале 1990-х гг. число общеуголовных преступлений составляло 1/3 всех посягательств, то уже в 1998 г. за общеуголовные преступления к ответственности было привлечено 56,2% всех осужденных сотрудников. Рост числа убийств за 1992-1998 гг. составил 11%, грабежей и разбоев – 10%, количество изнасилований возросло в 3 раза, тяжкого вреда здоровью – в 2,4 раза.103

По оценке экспертов Human Rights Watch, осуществившими интервью с более чем 50 потерпевшими и десятками сотрудников правоохранительных органов, в Российской Федерации одной из наиболее острых остается проблема насилия и пыток в отношении задержанных и арестованных лиц. Печально известные методы удушения пластиковыми пакетами и противогазом, длительное избиение, связывание задержанных «ласточкой» и подвешивание их за конечности, применение электрошока – являются широко распространенными в милицейской практике. Жестокому обращению и пыткам в ходе следствия, по оценке омбудсмена Российской Федерации и ведущих работников суда, подвергаются от 50 до 80% всех подозреваемых.104

Несмотря на повышенные требования к морально - деловым качествам кандидатов и тщательный отбор со стороны национальных правительств, нарушения дисциплины и законности не единичны и среди сотрудников Гражданской полиции ООН.105 Одним из последних резонансных случаев можно указать получившую официальную огласку жалобу 29 членов миротворческого пакистанского контингента в Косово на коррупцию, предубежденное и дискриминирующее отношение со стороны командира контингента и 4 его офицеров. Причиной жалобы стали неоднократные факты взяточничества со стороны командира и злоупотребления служебным положением. Поскольку первая жалоба в адрес национального министерства внутренних дел не привела к положительному результату, а напротив, послужила поводом для угроз со стороны командира «разобраться с виновными по возвращению в Пакистан», полицейские направили вторую жалобу с обвинениями командира в грубом и неуважительном поведении.106

По данным автора, уровень нарушений дисциплины среди сотрудников Гражданской полиции ООН является достаточно высоким. Так, в Косово на протяжении 1999–2002 гг. было совер­шено 851 нарушение дисциплины, что составило в среднем 5,7 нарушения на 1 тыс. чел. Более высокие показатели имела миссия ООН в Боснии-Герцеговине, где в течение с 1998 г. по май 2000 г. было наказано 287 чел., что ежегодно составляло в среднем 6,4% от количества личного состава Гражданской полиции. Объясняется это, прежде всего многонациональностью международных полицейских контингентов, сложностью рабочих условий в стране пребывания, а также большими различиями в профессиональных навыках и национальных стереотипах полицейских.

Наиболее распространенными видами нарушений в упомянутых миротворческих миссиях являлись прогулы и отсутствие на рабочем месте без уважительных причин, управление служебным автомобилем в нетрезвом состоянии и совершение ДТП, неподчинение приказу начальника, нарушение профессиональных стандартов полицейской работы. В приведенной ниже таблице показано распределение всех дисциплинарных проступков, имевших место среди сотрудников Гражданской полиции ООН в Боснии-Герцеговине:

Таблица 6

Число нарушений среди сотрудников Гражданской полиции ООН в Боснии-Герцеговине, 1998 г. – май 2000 г.


Кол-во чел./случаев

Незначительные нарушения правил дорожного движения

8/6

Серьезные нарушения правил дорожного движения

4/2

Превышение скорости

14/11

Вождение автомобиля в нетрезвом состоянии

4/3

Нарушение уставных требований и правил ношения формы одежды

1/0

Несанкционированное использование служебного авто­мо­биля

8/8

Несанкционированное использование служебного телефона

4/4

Несанкционированное использование компьютерного программного обеспечения

2/0

Небрежное обращение со служебным имуществом, нарушение правил его сохранности

42/37

Совершение действий, несовместимых со званием поли­цейского наблюдателя ООН

24/10

Недостойное поведение по отношению к местному на­селению

1/0

Нарушение требований, предъявляемых к профессио­нальным качествам

33/17

Невыполнение законного приказа или распоряжения

14/8

Дискриминация

11/5

Использование циничных, непристойных или оскор­бительных выражений

2/2

Драка, физическое насилие по отношению к другим членам Гражданской полиции

7/4

Халатное отношение к служебным обязанностям

9/6

Лжесвидетельство, неправдивость предоставляемых офи­циальных сведений

3/2

Сексуальные домогательства

7/5

Разглашение служебной информации

5/3

Превышение власти и злоупотребление служебным положением

3/0

Незаконное отсутствие на работе

70/52

Кража и другие преступления

11/5

Должностные преступления и акты коррупции

8/7

Участие в торговле женщинами и проституции

0

Всего

287/191


Говоря о серьезных правонарушениях, за совершение которых может наступать уголовная ответственность, необходимо отметить, что в практике ООН виновное лицо в таких случаях обычно репатриируется на родину с последующей передачей национальному правительству юридических полномочий относительно окончательного решения. Репатриации подлежат и другие полицейские, чье дальнейшее пребывание в миссии по различным причинам считается нецелесообразным. Судить поэтому о количестве уголовных проступков можно весьма условно. В Косово, например, в 2002 г. было репатриировано 24 чел., что составило коэффициент 0,5 серьезных нарушений на 1 тыс. чел. персонала Гражданской полиции (рис. 4).

Рис. 4. Распределение причин репатриации сотрудников Гражданской полиции ООН в Косово

Среди репатриированных, к сожалению, имеются и два наших соотечественника. Один из них, сотрудник столичного батальона ДПС ГАИ, в 2002 г. в присутствии переводчика и другого местного жителя оштрафовал водителя за нарушение правил дорожного движения на сумму в 40 евро без оформления соответствующей штрафной квитанции. Возбужденное по инициативе местного водителя уголовное дело инкриминировало представителю украинской милиции проступки по трем статьям Уголовного кодекса Автономной Республики Косово: по ст.210, п.1 «Злоупотребление служебным положением», ст.214, п.1 «Незаконные штрафы и получение денег» и ст.222, п.3 «Получение взятки». По инициативе МВД Украины указанный сотрудник был отозван из миротворческой миссии и уволен из органов внутренних дел.107

Второй сотрудник в том же 2002 г., в свободное от работы время, находясь в гражданской одежде и с табельным оружием (пистолетом «Форт-12») посетил вечеринку по случаю дня рождения офицера полиции немецкого миротворческого контингента. Употребив спиртные напитки, он спровоцировал ссору с одним из офицеров немецкой полиции, во время которой произвел 11 выстрелов в воздух из табельного оружия. Избегая дальнейшего конфликта, немецкие полицейские сели в машину и уехали. Однако сотрудник украинского контингента начал их преследовать, сев за руль служебного автомобиля ООН. Во время езды он не справился с управлением и въехал в здание магазина. Служебный автомобиль при этом был значительно поврежден. После решения Комиссара гражданской полиции ООН в Косово о депортации данный сотрудник был направлен в Украину и уволен из милиции за дискредитацию звания сотрудника органов внутренних дел.108

Указанные случаи служат лишь демонстрацией того, что проблемные вопросы поддержания дисциплины в полной мере относятся и к украинским подразделениям органов внутренних дел, анализу деятельности которых посвящены следующие разделы.


Правовая регламентация и стандарты полицейской деятельности


17 декабря 1979 г. резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН был принят Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.109 Положения Кодекса отражали результаты длительного периода реформ в сфере правоохранительной деятельности, начатых в 1960-х гг. американскими и английскими законодателями как результат переосмысления роли полиции в послевоенном обществе. К концу 1970-х гг. в общественном мнении большинства европейских законодателей укрепилось осозна­ние того, что полное осуществление прав человека и его основных свобод, гарантированных национальными и международными документами, невозможно без построения цивилизованого общества, пользующегося преимуществами порядка и общественной безопасности. Жизненно важная роль при этом отводилась полиции, которая, зачастую действуя в условиях, связанных с риском для ее сотрудников, особенно нуждалась в четко определенных правилах поведения и профессиональной этики. Пытаясь создать унифицированные законодательные рамки, авторы резолюции одновременно указали, что нормы как таковые не могут иметь практического значения до тех пор, пока их содержание и значение не станут частью кредо каждого должностного лица по поддержанию правопорядка, что достигается соответствующим обучением и подготовкой персонала.

Полиция была определена как государственная служба, создаваемая в соответствии с законом, в обязанности которой входит поддержание и охрана правопорядка. Как и все учреждения системы уголовного правосудия, полиция должна представлять все общество в целом, нести ответственность перед ним и быть ему подотчетной. На этом основании действия должностных лиц полиции могут быть проверены министерством, прокуратурой, судом, омбудсменом, комитетом граждан, каким-либо объединением этих органов или любым другим органом по надзору за деятельностью полиции.

В понятие «должностные лица по поддержанию правопорядка» включены назначенные или избранные лица, связанные с применением права, владеющие полицейскими полномочиями, особенно – полномочиями по задержанию правонарушителей. Данный термин распространяется не только на полицейских, но также на военнослужащих и представителей государственной безопасности тех стран, где указанные лица выполняют полицейские функции. Положения Кодекса в круг полицейских обязанностей, помимо защиты общества от насильственных, грабительских и противоправных действий, включают также оказание услуг и помощи тем гражданам, которые в силу личных, экономических, социальных и иных чрезвычайных причин нуждаются в незамедлительной помощи.

При выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка обязаны соблюдать международные нормы в области прав человека, уважать и защищать человеческое достоинство, о чем в национальных законодательствах должны содержаться соответствующие положения.

Применение силы в ходе поддержания правопорядка признается мерой исключительного характера, применяемой в случае крайней необходимости и лишь в той мере, которая диктуется ситуацией. Применение силы должно всегда находиться в разумных пределах и соответствовать национальным принципам пропорциональности, позволяющих эффективно упредить правонарушение и осуществить правомерное задержание правонару­шителей. Особое внимание уделено применению должностных лиц огнестрельного оружия, каждый случай которого должен немедленно сообщаться компетентным органам власти. Положения Кодекса, помимо исключительности использования оружия, настаивают на максимальном сокращении ситуаций, допускающих его применение, особенно против детей. К таковым ситуациям могут быть отнесены случаи вооруженного сопротивления со стороны подозреваемого правонарушителя, создание им угрозы для остальных граждан, а также, когда остальные меры для его задержания являются недостаточными.

Поскольку в силу своих обязанностей должностным лицам по поддержанию правопорядка становится доступной информация конфиденциального содержания, отдельные положения Кодекса обязывают проявлять величайшую осторожность при использованиии информации подобного рода. Данные, касающиеся личной жизни граждан, а также сведения, потенциально могущие навредить их интересам и репутации, должны храниться в тайне и могут быть разглашены только с целью правосудия и при исполнении служебных обязанностей. Любое разглашение конфиденциальной информации, произведенное с иной целью, должно расцениваться как совершенно неправомерное (ст. 4).

Для должностных лиц при выполнении ими функций защиты правопорядка не существует ситуаций, в которых они имели бы право осуществлять лично, побуждать других лиц либо терпимо относиться к любым видам унижающего обращения и наказания к проявлениям жестокости и пыток. Оправданием для такого поведения не может служить ни распоряжение высшего руководства, ни исключительные обстоятельства, как то: состояние войны, угроза национальной безопасности, внутренняя политическая нестабильность или иная чрезвычайная ситуация (ст.5). Пытки в свое время были определены Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания как любые действия, которыми человеку умышленно причиняется сильная боль или страдание, физическое или умственное со стороны официального лица, либо по его наущению, с целью получения от данного человека или от третьего лица информации, либо признания, наказания его за действия, совершенные им, либо приписываемые ему по подозрению.110 Выражение «жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения» является оценочной категорией, поскольку оно не было определено Генеральной Ассамблеей, однако Кодекс рекомендует толковать его таким образом, чтобы предоставлять максимально широкую защиту от злоупотреблений как физического, так и психологического характера (ст.5, п.«с»).

В продолжение предыдущего положения, должностным лицам по поддержанию правопорядка предписывается охрана здоровья задержанных лиц, в частности – принятие всех неотложных мер с целью обеспечения и оказания медицинской помощи в случае необходимости. Инициатива при этом может исходить как от самих должностных лиц, так и от лиц медицинского персонала (ст. 6), а медицинская помощь оказывается также жертвам правонарушений и несчастных случаев.

Положения Кодекса крайне лаконично очерчивают проблему коррупции: «Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают никаких актов коррупции. Они также всемерно препятствуют совершению таких актов и борются с ними» (ст. 7). Такая краткость вполне объяснима, поскольку, с точки зрения авторов Кодекса, любой акт коррупции или злоупотребления властью несовместимы со служебным статусом лица, охраняющего правопорядок. В случае совершения акта коррупции международные стандарты настоятельно рекомендуют применять к виновному нормы закона в полной мере, поскольку национальные правительства не могут ожидать от граждан соблюдения правопорядка, если не могут или не хотят обеспечить соблюдение законности собственными должностными лицами в сфере деятельности государственных учреждений. Понятие коррупции, хотя и определяется нормами национального права, в каждом случае предполагает не только попытку подкупа, но и совершение либо несовершение действий должностным лицом при исполнении им и в связи с его служебными обязанностями в результате получения подарков (принимаемых или вымогаемых), обещаний или стимулов в обмен за действие или бездействие – ст. 7, пп. в, с).

В случае, когда Кодекс ратифицируется и включается в национальное законодательство, его положения являются обязательными для выполнения всеми должностными лицами по поддержанию правопорядка. О любых нарушениях изложенных положений должностные лица обязаны сообщать в вышестоящие инстанции, а в случае, когда это невозможно или неэффективнов другие соответствующие инстанции и органы, имеющие полномочия надзора и правового контроля (ст.8). Естесственно, что в этих случаях должностные лица не подлежат административным и иным мерам наказания, поскольку речь идет о необходимости соблюдения прав человека и внутренней дисциплины учреждением, от деятельности которого в значительной мере зависит общественная безопасность. В ряде стран, где средства массовой информа­ции могут рассматриваться как учреждения, выполняющие функцию рассмотрения жалоб о нарушении прав человека, должностные лица по поддержанию правопорядка могут обоснованно, как крайнюю меру, привлечь общественное внимание к проблеме нарушения данного Кодекса посредством СМИ. Данный шаг делается в соответствии с национальными законами и обычаями, а также с соблюдением требований Кодекса относительно неразглашения информации конфиденциального характера.

На европейском континенте приоритет в законодательном определении роли и места полиции в современном обществе принадлежал Совету Европы. Принятая в мае 1979 г. Ассамблеей Совета Европы «Декларация о полиции» в правовом порядке подтвердила положения рассмотренного выше Кодекса, а также закрепила статус и этические принципы работы полиции.111

В общих положениях Декларации подчеркивается, что повсеместное принятие странами-участницами правил полиции будет способствовать совершенствованию европейской системы по защите прав и основных свобод человека. Отдельным пунктом проходит положение о том, что в должности полицейского не должны работать лица, которые, находясь на службе в полиции, нарушили права человека или лица, работавшие в подразделениях полиции, расформированных в связи с антигуманной практикой. Рекомендовано оказывать сотрудникам полиции активную моральную и физическую поддержку общества, которому они служат, а также наделять их тем же статусом и правами, что и работников государственной гражданской службы. Основные разделы Декларации распространяются на всех сотрудников и организации, включая такие органы, как секретные службы, военная полиция, вооруженные силы или милиция, выполняющие полицейские функции, которые ответственны за правоохранительную деятельность, расследование правонарушений, охрану общественного порядка и государственной безопасности. В Декларации также сформулированы правила поведения сотрудников полиции в случае войны или других чрезвычайных ситуациях, а также в случае оккупации страны иностранной державой.

Предусмотренные европейскими стандартами правоохранительной деятельности функции полицейского включают, прежде всего, выполнение им обязанностей по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом. На работу в полицию может поступить любой гражданин, отвечающий определенным требованиям. Поступивший на службу полицейский должен пройти в полном объеме общую, профессиональную и служебную подготовки, а также получить соответствующий инструктаж по социальным проблемам, демократическим свободам, правам человека и, в частности, Европейской конвенции по правам человека.

В своей деятельности полицейский должен противодействовать фактам нарушения закона и в случае, когда правонарушение может непосредственно повлечь причинение непоправимого и серьезного ущерба, должен незамедлительно принять все возможные меры по предотвращению такого правонарушения. При исполнении своих обязанностей полицейский призван действовать решительно для достижения цели, предписанной или разрешенной законом, но при этом применять силу только в разумных пределах.

При отсутствии угрозы причинения непосредственного и непоправимого ущерба офицер полиции должен принять меры по предотвращению последствий этого правонарушения или его рецидива путем доклада о сложившейся ситуации своим непосредственным начальникам. Если это не приведет к желаемым результатам, полицейский может обратиться к вышестоящему руководству.

Соприкасаясь по роду службы с секретными материалами, полицейский должен сохранять их тайну, если выполнение обязанностей или правовые нормы не предписывают иного.

При охране лица, нуждающегося в медицинском уходе, полицейский должен обеспечить такой уход со стороны медперсонала и в случае необходимости принять меры по спасению жизни и здоровья данного лица. При передаче задержанного под медицинское наблюдение полицейский должен следовать предписаниям врачей и других компетентных медицинских работников.

В Декларации также отдельно выделен раздел, касающийся предупреждения незаконных действий полиции. В нем подчеркивается, что полицейский должен действовать честно, беспристрастно и с чувством собственного достоинства. В частности, он должен воздерживаться от всех проявлений коррупции и решительно противодействовать им.

Согласно международным стандартам, каждый полицейский должен нести личную ответственность за свои собственные действия и за незаконные действия или бездействие, совершенные по его указанию. Полицейский должен исполнять указания, изданные надлежащим образом его вышестоящим начальником, но он должен воздерживаться от выполнения указаний, если ему известно или должно быть известно о том, что они незаконны. Никакие уголовные и дисциплинарные меры наказания не могут быть применимы в отношении полицейского, отказавшегося выполнять незаконный приказ.

Был подтвержден запрет на участие полиции в любых формах дискриминационной политики, согласно которому полицейский не должен оказывать содействия в розыске, аресте, охране или конвоировании лиц, которые, не будучи подозреваемыми в совершении незаконных действий, тем не менее, разыскиваются, задерживаются или преследуются в связи с их расовой, религиозной или политической принадлежностью. Дисциплинарные взыскания, пытки и другие формы негуманного или унижающего обращения или наказания со стороны полиции запрещаются при любых обстоятельствах. Сотрудник полиции не должен повиноваться или исполнять любой приказ или инструкцию, предписывающие подобные меры.

Национальные законодательства должны предусматривать систему правовых гарантий и мер, направленных на защиту граждан от ущерба, который может быть вызван действиями полиции. Сама деятельность полиции при этом должна строиться на четкой цепочке указаний с тем, чтобы всегда имелась возможность для установления начальника, ответственного в конечном итоге за действия или бездействие того или иного полицейского. Полицейские должны получать ясные и четкие указания по поводу порядка и обстоятельств применения оружия.

Во время войны и вражеской оккупации полицейские (кроме сотрудников военной полиции) должны продолжать выполнять свои задачи по защите граждан и собственности в интересах гражданского населения. Как лица, не имеющие статуса «воюющей стороны», в период оккупации полицейские не должны:

принимать участие в действиях, направленных против членов движения сопротивления;

принимать участие в осуществлении мер, направленных на использование населения для военных целей и для охраны военных объектов.

Если полицейский уходит в отставку в период вражеской оккупации в связи с тем, что он принуждается к выполнению незаконных распоряжений, противоречащих интересам гражданского населения, и в связи с тем, что он не видит для себя другого выхода, сразу после окончания оккупации он должен быть восстановлен в должности полицейского без ущерба его личным правам и доходам, которые полагались бы ему, если бы он оставался в полиции. В период оккупации и после ее окончания никакие карательные или дисциплинарные санкции не могут налагаться на полицейского, который добросовестно выполнил указание власти, считающейся в то время законной, и когда выполнение такого указания входило в обязанности данного полицейского. Оккупирующая сторона, в свою очередь, не должна привлекать к дисциплинарной или судебной ответственности полицейских по причине того, что они исполняли приказы, отданные законными властями до оккупации.

К положительному вкладу европейских законодателей следует отнести не только защиту гражданских прав и свобод, но и разработку мер социальной защиты самих сотрудников полиции. В Декларации было указано, что профессиональные, психологические и материальные условия, в которых полицейский должен выполнять свои обязанности, в свою очередь должны защищать его честь, достоинство и беспристрастность. Сотрудник полиции имеет право на повышенную заработную плату с учетом особых факторов несения службы, таких как повышенный риск и ненормированный рабочий график.

В случае дисциплинарного или уголовного преследования, возбужденного в отношении сотрудника полиции, последний имеет право высказаться в свою защиту и воспользоваться услугами адвоката. Он также должен иметь возможность воспользоваться помощью профессиональной организации к которой принадлежит. Кроме того полицейский, в отношении которого были применены дисциплинарные меры или назначено наказание, должен иметь право обжалования их в независимом и беспристрастном суде. В суде либо трибунале полицейский должен пользоваться такими же правами, как и всякий обычный гражданин.

Полицейские должны иметь право на создание профессиональных организаций, вступление в них и активное участие в их деятельности. Они, кроме того, могут принимать активное участие в деятельности других организаций. Профессиональная организация полиции должна гарантировать своим представителям возможность принимать участие в обсуждении вопросов, касающихся профессионального статуса сотрудников полиции; возможность обращаться к руководству подразделений полиции для получения консультаций и, в случае необходимости – возможность возбуждать судопроизводство в интересах либо группы сотрудников полиции, либо отдельного полицейского. Членство в профессиональной полицейской организации и активное участие в ее деятельности не должно наносить ущерб какому-либо сотруднику полиции.

Основные положения, изложенные в «Декларации о полиции», были также закреплены в своем общем виде в Европейском кодексе полицейской этики, принятого в качестве дополнительного регулятивного документа Советом Европы 19 сентября 2001 г.112

«Конвенция против пыток и иных жестоких, бесчеловечных либо унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания», принятая резолюцией ООН А/RES/39/46 от 10.12.84 г., стала закономерным продолжением Декларации с аналогичным названием, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 09.12.1975 г.113

Вслед за Декларацией, положения Конвенции определили пытки как вид насильственных действий, приносящих боль и страдания и причиняемые государственными должностными и другими официальными лицами, равно как и совершаемые по их наущению или с их молчаливого согласия. Как и в предыдущих рассмотренных документах была подтверждена невозможность оправдания пыток приказами начальника, исключительными обстоятельствами или чрезвычайным положением. Каждая страна-участница должна обеспечить неотвратимость наказания за подобные действия с учетом их тяжести и в соответствии с национальным законодательством.

Ст. 10 Конвенции обязывает также включать в учебные материалы полную информацию о запрете пыток в программы подготовки персонала правоохранительных органов, равно как и других лиц, могущих иметь отношение к содержанию граждан под стражей и проведению допросов. Запрет на пытки также должен быть включен в правила и инструкции, касающиеся функциональных обязанностей должностных лиц.

Соблюдение законности в действиях правоохранительных органов обеспечивается государственным контролем за правилами, методами и практикой проведения допросов и содержания лиц под стражей. В случае жалобы потерпевшего о применении к нему пыток государственные национальные системы должны гарантировать быстрое и беспристрасное расследование изложенных фактов с одновременной защитой истца и свидетелей от возможных грубых форм обращения и запугивания в связи с подачей жалобы. Конвенция предписывает государствам-участникам создание в национальных правовых системах четких гарантий жертве пыток на справедливую и адекватную компенсацию причиненного ущерба, включая меры по дальнейшей реабилитации. Отдельно был выделен пункт, согласно которому государством гарантируется неиспользование в ходе судебного рассмотрения каких - либо заявлений, сделанных под пытками (ст.15).

Бесспорной заслугой Конвенции является решение о создании Комитета против пыток, в обязанности которого вошел надзор за соблюдением изложенных положений странами - участницами, а также проведение конфиденциальных расследований по фактам нарушений прав человека со стороны должностных лиц национальных правоохранительных органов (ст. 17). Ежегодные отчеты Комитета, предоставляемые Генеральной Ассамблее ООН и странам-участницам, является сегодня действенной формой международного контроля за деятельностью правоохранительных органов.

В 1985 г. отдельные положения Конвенции были развиты в новом документе, принятом резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи ООН и получившем название «Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью».114 С точки зрения рассматриваемых уголовно-правовых рамок деятельности правоохранительных органов, данный документ не является столь всеобъемлющим, каковым можно считать «Декларацию о полиции» или «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка». Однако некоторые положения имеют непосредственное отношение к проблеме законности действий работников полиции.

Прежде всего, под термином «жертва» было определено любое лицо, которому был причинен ущерб в результате нарушений национального уголовного законодательства, в т.ч. – в результате преступного злоупотребления властью. В связи с этим определением государствам-участникам предписывается обязательное рас­смотрение вопроса о включении в национальные законы норм, запрещающих злоупотребление властью и предусматривающих меры защиты для жертв злоупотреблений властью. К таким мерам должно относиться право на реституцию и/или компенсацию, а также предоставление необходимой материальной, медицин­ской, психологической и социальной помощи и поддержки (п.9).

Периодический пересмотр национальных законодательств с целью повышения эффективности мер защиты граждан от возможных злоупотреблений властью также был включен в список обязанностей государств-участников (п.21). Работникам полиции и системы правосудия рекомендуется проходить соответствующую подготовку, обеспечивающую предоставление оперативной помощи и понимание нужд граждан, потерпевших от злоупотребления властью (п.16).

В случае, когда гражданин пострадал от незаконных действий должностного лица правоохранительных органов, он имеет право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию причиненного ему ущерба в соответствии с национальным законодательством. Получение компенсации при этом может быть осуществлено с помощью официальных либо неофициальных процедур (посредничество, арбитраж, суды обычного права, местную практику). Главное требование к таким процедурам – оперативность, справедливость, невысокая стоимость и доступ­ность. В обязанности государства по этой причине отдельно вменяется укрепление судебных и административных механизмов, обеспечивающих возмещение ущерба; максимально широкое информирование граждан относительно их прав на всех стадиях судебного рассмотрения; защита граждан от возможных угроз, волокиты и задержек выплаты компенсации.

Компенсация выплачивается, прежде всего, должностным лицом, нарушившим закон и по чьей вине был нанесен ущерб. В случае, когда это невозможно осуществить в полном объеме, материальную ответственность по возмещению ущерба ложится либо на организацию, где работал правонарушитель, либо на государство (пп.11–12).

Несколько позже, в декабре 1988 г., резолюцией 43/173 Генеральной Ассамблеи ООН был утвержден новый документ, непосредственно касающийся правовой регламентации действий полиции в отношении задержанных лиц. Он получил название «Свода Принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме».115 Целью данного документа являлась защита прав граждан при использовании полицией своих властных полномочий и регулирование действий полиции в случаях, когда основные права человека могут быть ограничены в интересах следственных и оперативно - розыскных действий. Государствам было рекомендовано запрещать в законодательном порядке любые действия, противоречащие правам и обязанностям, содержащимся в настоящих принципах, налагать за такие действия соответствующие санкции и проводить беспристрастное расследование по жалобам.

Термином «задержанное лицо» были обозначены любые лица, лишенные личной свободы, но еще не осужденные за совершение правонарушения, а термином «заключенное лицо» – любые лица, лишенные личной свободы в результате осуждения за совершение какого - либо правонарушения.

Следуя развитию правозащитной логики, Свод существенно сократил широту дискреционных полномочий работников полиции в сфере производства задержаний и арестов подозреваемых. В Принципе 2 специально указывается, что арест, задержание или заключение осуществляются только в строгом соответствии с положениями закона и компетентными должностными лицами или лицами, уполномоченными законом для этой цели. Они также осуществляются в силу постановления или подлежат эффективному контролю судебного или другого органа.

Одновременно устранялись предпосылки к совершению полицейскими должностных правонарушений в отношении задержанных и арестованных лиц в виде более грубого и сурового с ними обращения. В соответствии с положениями Свода, все лица, подвергнутые задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности. Не допускается никакое ограничение или умаление каких бы то ни было прав человека в отношении этих лиц (Принцип 1). К задержанным лицам должен применяться режим, соответствующий их статусу неосужденных лиц. В этой связи они всегда, когда это возможно, помещаются отдельно от лиц, находящихся в заключении.

Настоящие принципы устраняют также возможность проявлений расизма и дискриминационной политики, поскольку обязывают национальные правительства применяют их «ко всем лицам в пределах территории любого данного государства без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии или верования, политических или иных убеждений, национального, этнического или соци­ального происхождения, имущественного, сословного или иного положения» (Принцип 5).

Переориентация деятельности полиции в большинстве развитых стран на оказание правоохранительной помощи населению и защиту отдельных граждан повлекло понимание законодателями того факта, что ни один гражданин не может быть объектом незаконных действий со стороны полиции, какими бы справедливыми целями во имя правосудия это не диктовалось. Таким образом, в Своде решалась давняя дилемма: нарушать ли закон в интересах правосудия и при этом неизбежно иметь граждан – жертв ошибки, либо соблюдать закон всегда и в отношении всех граждан, но смириться с тем, что часть преступников в силу недоказанности их вины уйдет от справедливого наказания.

В отличие от тоталитарных государств, отдающих предпочтение первой стратегии, ратификация данной резолюциии ООН странами-участницами предполагает полный запрет на пытки, жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения или наказания в отношении задержанных или находящихся в заключении лиц. При этом никакие обстоятельства не могут служить оправданием для упомянутых видов обращения или наказания. Термин «жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения или наказания» было предложено толковать в наиболее широком контексте как злоупотребления физического или психологического характера, включая содержание задержанного или находящегося в заключении лица в условиях, которые лишают его, временно или постоянно, любого из его природных чувств, таких как зрение, слух, пространственная или временная ориентация.

При производстве ареста сотрудники полиции обязаны сообщить каждому арестованному причины его ареста и без промедлений сообщить любое предъявленное ему обвинение. До сведения задержанного лица или его адвоката, если таковой имеется, без промедлений доводится полная информация о любом постановлении о задержании, а также о причинах задержания. Надлежащим образом заносятся в протокол: причины ареста; время ареста этого лица и время, когда такое лицо было препровождено в место содержания, а также время первого появления перед судебным или иным органом; фамилии соответствующих должностных лиц правоохранительных органов; точные данные в отношении места содержания. Такие протоколы представляются задержанному или его адвокату, если таковой имеется, в предписанной законом форме (Принципы 10–12). Родственники, опекуны и близкие должны быть без промедления оповещены о местонахождении задержанного. Отсрочка в уведомлении возможна лишь на разумный период, если того требуют исключительные обстоятельства расследования. Отказ в связи с внешним миром, и в частности с семьей или адвокатом задержанного, не должен превышать нескольких дней.

Любому лицу в момент ареста и в начале задержания/заключения или вскоре после этого доводятся до сведения и разъясняются его права и как оно может осуществить эти права. Лицо, которое недостаточно хорошо понимает или говорит на языке, используемом властями, ответственными за его арест, или задержание, имеет право на скорейшее получение информации о причинах ареста на языке, который оно понимает и на получение помощи переводчика (если необходимо – бесплатной). При необходимости ему также предоставляются бесплатные услуги адвоката. Свидания задержанного с адвокатом предоставляются без ограничений и в условиях, позволяющих должностному лицу правоохранительных органов видеть их, но не слышать (Принципы 15–18).

В Своде Принципов категорически запрещается злоупотреблять положением задержанного лица с целью принуждения его к признанию, какому-либо иному изобличению самого себя или даче показаний против любого другого лица. Ни одно задержанное лицо не должно подвергаться во время допроса насилию, угрозам или таким методам дознания, которые нарушают его способность принимать решения или выносить суждения. Задержанные лица также не могут, даже с их согласия, подвергаться каким-либо медицинским или научным опытам, которые могут повредить их здоровью. Медицинское обследование в возможно кратчайшие сроки после прибытия лица в место задержания, его медицинское обслуживание и лечение всякий раз, когда в этом возникает необходимость, предоставляются бесплатно (Принципы 21–26).

Задержанное или находящееся в заключении лицо имеет право получать в разумных количествах учебные, художественные и информационные материалы при соблюдении разумных условий, обеспечивающих безо­пасность и порядок в местах задержания или заключения.

В целях наблюдения за строгим соблюдением соответствующих законов и правил места задержания регулярно посещаются квалифицированными и обладающими достаточным опытом лицами, назначаемыми и ответственными перед компетентными властями, отличными от властей, в непосредственном ведении которых находятся места задержания или заключения.

Задержанное или находящееся в заключении лицо или его адвокат имеют право направить в органы, ответственные за управление местом задержания или заключения, и в более высокие инс­танции, а в случае необходимости – соответствующим органам, уполномоченным рассматривать жалобы или предоставлять средства защиты, – просьбу или жалобу относительно обращения с данным лицом, в частности в случае пыток или другого жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство вида обращения. В тех случаях, когда ни задержанное или находящееся в заключении лицо, ни его адвокат не имеют возможности осуществить его права, такое право могут осуществить члены семьи задержанного или находящегося в заключении лица или какое-либо другое лицо, которое осведомлено об этом деле.

Если смерть или исчезновение задержанного или находящегося в заключении лица происходит во время его задержания или заключения, то судебный или иной орган проводит расследование либо по своей собственной инициативе, либо по просьбе члена семьи такого лица или любого лица, располагающего сведениями по данному делу. Если это оправдано обстоятельствами, то такое расследование проводится на такой же процедурной основе всякий раз, когда смерть или исчезновение происходит вскоре после истечения срока задержания или заключения. Результаты такого расследования или доклад о нем предоставляются по просьбе, если это не наносит ущерба проводимому уголовному расследованию.

Ущерб, причиненный в результате действий или упущений государственного должностного лица в нарушение прав, содержащихся в настоящих принципах, подлежит возмещению согласно применимым нормам об ответственности, предусмотренным внутренним законодательством (Принцип 35).

Принятием в ходе 8-го конгресса ООН (Гавана, 1990 г.) «Основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка» было продолжено направление, обозначенное при разработке в 1979 г. Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка и позже одобренное резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 41/149 от 04.12.1986 г.116

Учитывая, что должностные лица по поддержанию правопорядка играют исключительно важную роль в защите права человека на жизнь, свободу и безопасность, а их работа имеет большую социальную важность, принципы применения силы и огнестрельного оружия против людей стали отдельной темой в нормативно - правовой регламентации правоохранительных органов.

Согласно точке зрения нового международного документа, основная нагрузка по соблюдению задекларированных принципов лежит на правительствах стран-участниц. Именно национальные правительства и правоохранительные органы принимают и осуществляют нормы и норма­тивные положения о применении должностными лицами по поддержанию правопорядка, силы и огнестрельного оружия против людей. При разработке таких норм и положений правительства и правоохранительные органы обязаны постоянно учитывать этические вопросы, связанные с применением силы и огнестрельного оружия. Правительства и правоохранительные органы разрабатывают также как можно более широкий арсенал средств и обеспечивают должностных лиц по поддержанию правопорядка различными видами оружия и боеприпасов, позволяющими дифференцированно применять силу и огнестрельное оружие. В их число входит разработка не приводящих к смерти, но нейтрализующих видов оружия, применяемого в надлежащих ситуациях, в целях все большего ограничения сферы использования средств, способных убить или ранить. В тех же целях принимаются необходимые меры по оснащению должностных лиц по поддержанию правопорядка для их самозащиты таким снаряжением, как щиты, каски, пуленепробиваемые транспортные средства для уменьшения необходимости использования любого рода оружия.

В уголовно-правовом отношении правительства обеспечивают произвольное или злонамеренное применение силы или огнестрельного оружия должностными лицами наказуемость в соответствии с законом как уголовное преступление. Чрезвычайные обстоятельства, такие как внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные общественные явления, не могут при этом служить оправданием для любого отхода от данного принципа. Не является также оправданием исполнение приказов вышестоящих должностных лиц, если должностные лица по поддержанию правопорядка знали о явной незаконности приказа о применении силы и огнестрельного оружия, и имели возможность отказаться от его исполнения. В любом случае ответственность должна воз­лагаться на вышестоящих должностных лиц, отдающих незаконные приказы (п.26).

«Основные принципы …» в своих общих положениях подчеркивают преимущественно ненасильственный характер выполнения полицией своих служебных задач. П. 4 специально подчер­кивает, что «должностные лица по поддержанию правопорядка при осуществлении своих функций, насколько это возможно, используют ненасильственные средства до вынужденного применения силы или огнестрельного оружия. Они могут применять силу и огнестрельное оружие только в тех случаях, когда другие средства являются неэффективными или не дают каких-либо надежд на достижение намеченного результата».117

В перечень таких случаев входят: самооборона, защита других лиц от неминуемой угрозы смерти или серьезного ранения; предотвращение совершения особо серьезного преступления, влекущего за собой большую угрозу для жизни; арест лица, представляющего такую опасность и/или сопротивляющегося власти; предотвращение побега опасного преступника. В любом случае преднамеренное применение силы со смертельным исходом может иметь место лишь тогда, когда оно абсолютно неизбежно для защиты жизни, а менее решительные меры недостаточны для достижения этих целей. Действия должностных лиц при этом обязаны соответствовать следующим требованиям:

1) проявление сдержанности в применении силы, исходя из серьезности правонарушения и той законной цели, которая должна быть достигнута;

2) четкое предупреждение о намерении применить огнестрельное оружие, предоставление достаточного времени для ответной реакции на это предупреждение, за исключением тех случаев, когда эти действия создают для должностных лиц по поддержанию правопорядка ненужную опасность или создают опасность смерти, или нанесения серьезного ущерба другим лицам;

3) сведение к минимуму возможности причинения ущерба и нанесения ранений, охрана человеческой жизни;

4) обеспечение предоставления медицинской и другой помощи любым раненым или пострадавшим лицам в самые кратчайшие сроки;

5) обеспечение уведомления родственников или близких друзей раненых или пострадавших лиц в наиболее возможно короткий срок.

Перечисленные требования должны одинаково соблюдаться в ходе несения повседневной службы, при разгоне противозаконных собраний ненасильственного характера, а также при отношениях с лицами, находящимися под стражей или в заключении. Если применение силы или огнестрельного оружия приводит к ранению или смерти, должностные лица полиции немедленно сообщают об этом вышестоящему начальству.

Специальные положения «Основных принципов…» содержат отдельные требования к национальным правоохранительным органам, в чьи обязанности должна входить разработка соответствующих норм и положений о применении огнестрельного оружия. Дан­ные нормы должны включать в себя руководящие принципы, которые:

а) определяют обстоятельства, при которых должностные лица по поддержанию правопорядка уполномочены носить огнестрельное оружие и оговаривают разрешенные виды огнестрельного оружия и боеприпасов;

б) обеспечивают, чтобы огнестрельное оружие применялось лишь в надлежащих обстоятельствах и таким образом, чтобы можно было бы уменьшить опасность причинения чрезмерного ущерба;

в) запрещают применение таких видов огнестрельного оружия и боеприпасов, которые наносят чрезвычайно тяжелые ранения или служат источником неоправданного риска;

г) регулируют контроль, хранение и выдачу огнестрельного оружия, включая процедуры, обеспечивающие подотчетность должностных лиц по поддержанию правопорядка за выданное им огнестрельное оружие и боеприпасы;

д) определяют предупреждения, которые в соответствующих случаях даются перед выстрелом из огнестрельного оружия;

е) предусматривают систему отчетности во всех случаях, когда должностные лица для поддержания правопорядка применяют огнестрельное оружие при исполнении служебных обязанностей.

Правительства и правоохранительные органы содействуют тому, чтобы все должностные лица по поддержанию правопорядка отбирались с помощью надлежащих процедур отбора, обладали соответствующими моральными, психологическими и физическими качествами для эффективного выполнения своих функций и проходили непрерывную и тщательную профессиональную подготовку. Периодически должна осуществляться проверка их пригодности для исполнения таких функций в условиях применения силы. Должностные лица по поддержанию правопорядка, которые должны носить огнестрельное оружие, получают соответствующие разрешения лишь по завершении специального курса обучения по его применению.

При подготовке должностных лиц по поддержанию правопорядка особое внимание обращается на вопросы полицейской этики и прав человека, особенно в процессе ведения расследований, на альтернативы применению силы и огнестрельного оружия, включая мирное урегулирование конфликтов, понимание поведения больших масс людей и методы убеждения, ведение переговоров и посредничества, а также технические средства с целью ограничения применения силы или огнестрельного оружия.

Система контроля в отношении законности применения полицией силы и огнестрельного оружия строится на принципах эффективности и независимого рассмотрения. Правительства и правоохранительные органы должны установить эффективные процедуры предоставления и разбора рапортов по всем случаям применения огнестрельного оружия со стороны компетентных органов, ответственных за независимый административный разбор дела и судебный контроль. Одновременно правительства и правоохранительные органы обеспечивают привлечение старших должностных лиц к ответственности, если им известно или должно было быть известно об имевшихся или имеющихся случаях незаконного применения силы или огнестрельного оружия находящимися в их подчинении должностными лицами по поддержанию правопорядка и они не предприняли всех имеющихся в их распоряжении мер для предотвращения, пресечения таких случаев или сообщения о них. Лица, пострадавшие от применения силы и огнестрельного оружия, или их законные представители имеют доступ к независимому процессу, включая судебный процесс. В случае смерти таких лиц настоящее положение соответствующим образом распространяется на их – иждивенцев.

Заканчиваем рассмотрение международных документов Декларацией о защите всех лиц от насильственного исчезновения, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 47/33 от 18 декабря 1992 г.118 К деятельности полиции данный документ имеет отношение только в тех случаях, когда силовые функции правоохранительных органов могут быть прямо либо косвенно использованы в ходе насильственного исчезновения граждан. Признавая подобные акты преступлением особой тяжести, Декларация подтверждает, что никакие чрезвычайные обстоятельства, приказы и распоряжения не могут быть использованы в качестве оправдания для осуществления исчезновения граждан, а должностные лица, получившие такой приказ (распоряжение) имеют право не выполнять их (ст.6).

Поскольку арест и лишение свободы являются начальной стадией в большинстве случаев насильственного исчезновения, контроль над процессом задержания граждан, их ареста и содержания под стражей выступает в качестве основной превентивной меры. Правоохранительным органам в связи с этим предписывается содержание всех задержанных лиц только в официально установленных местах с последующим скорейшим оповещением о месте нахождения родственников задержанных, их адвокатов и других лиц, имеющих законный интерес к подобной информации. В каждом месте, где содержатся задержанные лица, в обязательном порядке ведутся списки учета, доступные для любых форм законного контроля со стороны судебных и компетентных независимых органов (ст. 10).

Национальные правительства определяют круг лиц, имеющих право отдавать приказы об аресте граждан и меры наказания за нарушение процедуры задержания и содержания граждан под стражей. Виновные отстраняются от выполнения каких - либо служебных обязанностей, их дела рассматриваются не специальными трибуналами или военными судами, а в обычных компетентных судах для обеспечения независимого правосудия (ст. 16).

Говоря о международно-правовых рамках деятельности полиции, необходимо упомянуть и такой феномен, как регулирование деятельности Гражданской полиции ООН – ведущего субъекта правоохранительной деятельности миссий ООН по поддержанию мира в различных зонах межэтнических конфликтов. Гражданская полиция является уникальным подразделением, образованным и финансируемым ООН с целью осуществления полицейского мониторинга, поддержания правопорядка и обеспечения внутренней безопасности на территории действия миротвор­ческой миссии ООН. Гражданская полиция, как полицейский компонент миссии ООН, формируется из профессиональных работников полиции стран-членов ООН, направленных своими национальными правительствами для выполнения задач миссии по поддержанию мира.119

В соответствии с классификацией А.А. Теличкина, деятельность Гражданской полиции ООН регулируется правовыми источниками нескольких уровней. К первому уровню относятся уставные документы международных организаций (ООН, ОБСЕ), а также национальное законодательство, регламентирующие деятельность по поддержанию и восстановлению мира в целом. К документам второго уровня относятся правовые источники, регламентирующие общие вопросы организации и проведения той или иной конкретной операции. Непосредственно относящиеся к теме нашего исследования правовые источники, регулирующие служебную деятельность Гражданской полиции ООН, относятся к третьему уровню.120

Это прежде всего, постоянно действующая Инструкция (Standart Operating Procedures), являющаяся своего рода «конституционным законом» и содержащая Кодекс поведения работника Гражданской полиции ООН, его права и обязанности, требования к служебной дисциплине, процедуру расследований по фактам нарушений дисциплины и законности.121 К документам третьего уровня относятся также мандат Гражданской полиции, директивные документы высшего руководства операции и командного состава Гражданской полиции. Оставляя содержание данных документов для анализа в последующих исследованиях, ограничимся лишь общим замечанием, что основной особенностью документов, регулирующих деятельность Гражданской полиции, является соблюдение всех положений вышеизложенных международных конвенций и деклараций с одновременным ужесточением этико - служебных требований к поведению и деятельности работников полиции.

Практика Европейского Суда по правам человека также изначально придерживается взгляда на работников полиции как на совершенно особенную категорию граждан, права которых должны быть изначально ограничены, особенно в части, касающейся приема на работу и свободы волеизъявления. Связано это, прежде всего, с тем, что полицейские как служащие, непосредственно связаны с государством и реализацией государственной власти в виде принуждения, поэтому к ним должны быть предъявлены более строгие требования и ограничения, в том числе – и в области реализации прав человека.122


Раздел 2. Историко - криминологический анализ состояния дисциплины и законности в правоохранительных органах на территории Украины


2.1 Становление профессиональной этики и служебной дисциплины в работе полиции времен Российской империи


В отличие от европейских государств, сделавших в XVIII в. первые шаги к построению правового государства и ограничивших в законодательном порядке круг действий полиции, Российская империя еще длительное время представляла собой набор архаизмов «полицейского государства». Так, вплоть до революционных событий 1917 г. большинство российских кодексов не устанавливало каких-либо общих начал по вопросу ответственности государства за вред, причиненный должностными лицами. На практике же при выяснении спорных вопросов решения суда были весьма разнообразными. Одним из наиболее показательных являлся случай, когда в одном из губернских городов важный преступник, преследуемый полицией, забежал в частный дом, заперся в нем и стал отстреливаться. Губернатор, не желая рисковать полицейскими, велел поджечь дом. И дом, и преступник в результате были уничтожены в огне пожара. Владелец же дома подал в суд прошение о компенсации причиненного ущерба, поскольку по закону подобное распоряжение губернатор имел право отдавать только в условиях военного времени или осадного поло­жения. Однако судом решение губернатора не было признано превышением власти, поскольку согласно ст.340 Уложения о наказаниях Российской империи губернатор при наступлении чрезвычайных обстоятельств имел право принимать меры, не предусмотренные законом.

Государство в таких случаях не несло ответственности за действия, совершенные должностным лицом во благо общества. Иск домовладельца к губернатору как к частному лицу также не мог быть принят, поскольку, отдавая приказ об уничтожении дома, губернатор выступал в качестве представителя государственной власти. По этим же соображениям апелляция домовладельца в Правительствующий Сенат также была отклонена.123 Аналогичный исход имел подавляющее большинство дел в отношении случаев злоупотреблений властью со стороны полицейских чиновников.

К пережиткам «полицейского государства» следует отнести и набор на низшие полицейские должности, который длительное время после образования министерства внутренних дел (1802 г.) оставался принудительным, а не контрактным. По действовавшему закону полицейские команды комплектовались исключительно за счет низших армейских чинов, ставших негодными к строевой армейской службе вследствие приобретенных увечий и продолжавших отбывать воинскую повинность уже на должностях полиции при столь же мизерном жаловании. Авторы исторического обзора, посвященного столетию министерства внутренних дел (1902 г.), при всей своей лояльности к существовавшему режиму вынуждены были признать, что такие команды были «малоспособны к полицейской службе и небезупречны по поведению».124

Одним из первых документов, свидетельствующих о том, что состояние дисциплины в правоохранительных органах становится предметом серьезного изучения, является указ Николая I от 3 июля 1826 г. о создании III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Правоохранительные органы были одной из силовых структур, за деятельностью которой Николай I после декабрьского восстания 1825 г. решил установить централизованный контроль во избежание подобных покушений на самодержавие в дальнейшем.

Созданное III отделение было первым органом, на который возлагалась функция надзора за деятельностью аппарата государственного управления, в том числе и местного административно-полицейского аппарата. Исполнительной структурой III отделения был корпус жандармов, о чем в Указе хотя и не было сказано прямо, но было закреплено в соответствующих секретных инструкциях для жандармских офицеров. Корпус жандармов, входя в состав МВД, подчинялся одновременно и военному ведомству, но глава его докладывал о состоянии дел лично императору, что изначально определяло независимый статус жандармов.125 По этой причине рапорта жандармских офицеров отличались объектив­ностью, беспристрастностью и послужили причиной многих столкновений между руководством полицейской и жандармской службами. Отчеты начальников жандармских губернских управлений, направлявшиеся каждые 6 месяцев, свидетельствовали прежде всего о том, что полиция не только постоянно берет взятки, но и просто устанавливает систему поборов с подвластных им жителей.126

Исключительное положение жандармерии, как внешней конт­ролирующей инстанции, не могло устраивать министерство внутренних дел, которое было вынуждено расширить органы внутреннего контроля. С начала 30-х гг. XIX в. увеличивается количество полицейских чиновников для личных поручений министра, создается даже специальный подраздел для проведения негласных ревизий и расследования материалов относительно фактов злоупотреблений местной полиции. С их помощью становятся очевидными случаи нарушений законности со стороны крупных полицейских чинов Санкт-Петербурга, Москвы и близлежащих губернских городов.

К этому периоду относятся и первые попытки укрепления служебной дисциплины путем повышения профессиональной подготовки полицейских. В 1838 г. для улучшения деятельности столичной полиции на службу в полицию были приглашены выпускники Училища правоведения – одного из лучших учебных заведений того времени. Унтер-офицерам, имевшим безупречный послужной список, предоставлялось право с двух попыток сдать экзамены для получения звания чиновника 14-го класса. В программу экзаменов, утвержденных императором, входили задания для проверки общеобразовательной и специальной подготовки. Экзаменующийся должен был владеть навыками счета, грамотного письма, беглого чтения, знать основы христианского учения в рамках катехизиса. В разряд специальных знаний входили и правила первоначальных следственных действий, порядок розыска лиц, укрывающихся от полиции, а также владение инструкцией для квартального надзирателя. Кандидат должен был уметь вести служебную переписку и статистический учет правонарушений. Получение классного чина для унтер-офицеров было значительным событием в жизни – их жалованье повышалось в два раза, а сами они освобождались от телесных наказаний.

Проведенная, однако, министерством в 1847 г. внутренняя ревизия в 27 губерниях показала, что злоупотребления в полиции, достигшие государственных размеров, угрожают ее дальнейшему функционированию и требуют немедленного реформирования полицейских подразделений.127

Именно с этого момента мы можем говорить о постоянной деятельности государства в вопросах укрепления служебной дисциплины и законности органов внутренних дел. После военной реформы 1874 г., отменившей рекрутский набор, в полиции с 1880 г. был введен свободный наём по контракту через прохождение вступительных испытаний. Для того, чтобы сделать службу по найму более привлекательной, были увеличены размеры жалования, учреждены пенсии, награды за выслугу лет, специальные льготы. При этом, однако, сузились функции полиции: проведение следствия передавалось в компетенцию судебных следователей, хозяйственные дела и вопросы благоустройства переходили в ведение городской думы. Значительно расширился низовой аппарат полиции за счет введения должностей участковых урядников и полицейского резерва в уездах. В городах было увеличено число околоточных надзирателей, а в обязанности дворников, как вспомогательного звена, теперь входила помощь полиции.

В своде законов издания 1892 г. была подтверждена роль губернского правления как инстанции, принимающей жалобы на медленность, проволочку, беспорядки и неправильные действия местных полицейских органов и имеющей право «…преследовать, остановить и отменить всякое действие полиции, если оно не касается производства дознаний о преступных деяниях, по коему полицейские чины находятся в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Надзор за следственными действиями полицейских чинов закреплялся за институтом прокуратуры, которая была обязана привлекать к ответственности полицейских чинов всех рангов «за упущения и беспорядки по следственной части». В случаях разногласия между прокуратурой и МВД дело поступало на окончательное разрешение Правительствующего Сената, в Соединенное Присутствие Первого и Уголовного Кассационного департаментов.128 Деятельность полиции и состояние законности в ее рядах к концу XIX в. контролировалось таким образом тремя «внешними» инстанциями: прокуратурой, губернским правлением и жандармерией.

Наиболее важной для укрепления законности в деятельности органов внутренних дел была разработка жесткой правовой регламентации служебной деятельности судебных и полицейских должностных лиц. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. предусматривало почти все действия чиновников, отклоняющиеся от буквы закона и содержащие угрозу для возникновения злоупотреблений. Отделение третье данного Уложения было посвящено исключительно действиям полицейских и носило название «О преступлениях и проступках чиновников полиции». Особое внимание обращалось на предупреждение взяточничества как наиболее распространенного и опасного должностного преступления. В правовой теории выделялись даже два вида взяточничества – мздоимство и лихоимство – различающие принятие взятки либо за совершение действий, входящие в круг обязанностей чиновника, либо за действия, выходящие за пределы его компетенции (ст.372 Уложения). Для каждой возможной ситуации получения взятки имелась соответствующая статья Уложения.

Перечень наказуемых деяний был достаточно обширен, и для судебных следователей, например, уголовное наказание предусматривалось за:

невыполнение своих обязанностей надлежащим образом;

приобретение лично или с помощью иных лиц имущества, являющегося предметом следствия, к которому следователь имеет какое-либо отношение;

оформление займа у лиц, находящихся под следствием;

медленность проведения следствия без уважительных причин;

применение угроз и других незаконных методов во время следствия;

попытки следователя ослабить силу фактов и улик, выдвигаемых против обвиняемого.129

В отношении же полицейских чинов были предусмотрены уголовные наказания за совершение таких проступков:

несвоевременное извещение о совершенном преступлении и несвоевременное задержание лиц, которые могут быть подозреваемы в его совершении;

незаконное содержание под стражей без уважительных на то причин и в местах, для того не предназначенных;

не предоставление начальству бумаг, подаваемых содержащимися под стражей, когда это не запрещено им законом;

несвоевременное извещение руководства о фактах взятия под стражу в установленный срок;

применение насилия к содержащимся под стражей и причинение им вреда;

пристрастие к одной из сторон при исполнении судебного решения.130

В документах можно было найти также положения о том, что при наличии умысла на совершение того или иного правонарушения виновного ожидало гораздо более суровое наказание, чем просто за «совершенное по нерадению или по незнанию». Законом в ряде статей учитывался также факт повторности проступка, что служило отягчающим вину обстоятельством. Уголовно-правовые меры в отношении указанных субъектов также представляли собой достаточно разработанную систему, в которой, кроме общих видов наказаний и взысканий, за преступления и проступки по службе предусматривалось:

исключение из службы (лишение права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, городов и селений);

отрешение от должности (лишение права в течение трех лет поступать снова на государственную и общественную службу);

вычет из времени службы, дающей право на получение наград, пенсий, знаков отличия;

удаление от должности;

перемещение с высшей должности на низшую;

арест от трех недель до восьми месяцев;

выговор с внесением в послужной список;

вычет из жалованья (но не более одной трети годового дохода);

выговор без внесения в послужной список;

замечание.

Как дополнительное наказание применялось опубликование фамилии осужденного через столичные и губернские сенатские ведомости.131

Примечательно, что в русской юридической литературе, помимо преступлений (абсолютной неправды) и административных правонарушений (гражданской неправды) существовала отдельная отрасль – «полицейская неправда», которая включала преступные деяния чинов полиции, создающие угрозу посягательства на правоохраняемые объекты.132 Требования к личной дисциплине полицейских были сформулированы в ряде инструкций и настав­лени­й, носившим характер поднормативных актов, а потому предусматривавшим часто не уголовную, а дисциплинарную ответственность – арест от одних до семи суток или штраф от одного до пяти рублей. Городовому, например, строго воспрещалось под каким бы то ни было предлогом брать на сбережение платье от посторонних лиц; стеречь покинутый товар и исполнять подобные поручения по просьбам частных лиц; ходатайствовать по делам в местах полицейского управления; во время службы входить в излишнюю откровенность, могущую повредить делу и роняющую значение городового.

Отдельным пунктом предписывались требования в отношении морали и поведения полицейских, которые должны были соблюдать честность, вежливость, непредубежденность как норму служебного этикета, порядочность и трезвость в личной жизни. На службе городовой обязан был быть всегда в форме при бляхе и оружии, соблюдать чистоту и опрятность в одежде, обращаться с публикой вежливо и предупредительно, не взирая на возможное вызывающее поведение граждан. Как блюстителю порядка, городовому предписывалось быть примером благопристойности не только на службе, но и в быту, для чего он обязан был избегать непристойных шуток, сквернословия, бражничества, плясок и пения в публичных местах. Столичным околоточным надзирателям с учетом этих требований было даже запрещено посещать трактиры и рестораны в свободное от службы время в качестве частных лиц. В инструкциях подчеркивалось, что «строгая честность, беспристрастие и неподкупность суть такие качества, которыми должны отличаться все чины полиции, ибо тогда только они приобретут необходимое для успешного отправления службы доверие и уважение всех обывателей, которые, видя в чинах полиции своих защитников и охранителей, будут охотно исполнять все законные требования и оказывать им со своей стороны содействие».133

Однако столь подробная этико-правовая регламентация служебной деятельности не сыграла надлежащей ей роли, поскольку система органов внутренних дел по своей природе имела ряд серьезных недостатков, негативно сказавшихся как на состоянии дисциплины среди личного состава, так и на функционировании полиции в целом.134

В качестве основной причины, наиболее пагубно влиявшей на состояние дисциплины в органах внутренних дел, являлось наличие архаичных положений времен «полицейского государства», делавших полицию чрезмерно консервативной и закрытой структурой, стоявшей над обществом и не заинтересованной в защите интересов отдельных подданных. О трудностях, связанных с обжалованием действий государственных чиновников в судеб­ном порядке мы уже упоминали выше. К этому следует добавить и то немаловажное положение, что для большинства граждан на практике не существовало демократических условий для преследования полицейских чинов в случае противоправного поведения последних. Согласно установленному порядку судопроизводства, для возбуждения уголовного дела в отношении полицейского чиновника гражданин-истец должен был предварительно получить на это письменное разрешение от полицейского руководства губернии. Само собой разумеется, что подобные разрешения выдавались в исключительных случаях, когда преступление полицейского получало широкую публичную огласку и приобретало общественный резонанс.

Вполне очевидно, что обязанности, связанные с непосредствен­ной охраной правопорядка, были гипертрофированы, поскольку сочетали в себе сразу несколько направлений правоохранительной деятельности. Если обратиться к инструкции для столичных полицейских надзирателей, то мы можем убедиться, насколько широким было поле их деятельности только с точки зрения осуществления надзора. Так, каждый надзиратель должен был знать проживающих в его участке поднадзорных в лицо; знать их точный адрес, дом, номер квартиры; размещение комнат, входов, окон, форточек в квартире и самую занимаемую поднадзорным комнату или номер, стараясь в отсутствии поднадзорного посетить их, выяснить занятия и средства к жизни, круг знакомства и с кем особенно поднадзорный близок, а также его имущественное положение и обыденную жизнь, тщательно присматриваясь при этом, не происходят ли у поднадзорных недозволенных сходок или вечеринок.

Полицейский надзиратель всегда должен был знать в своем участке всех содержателей меблированных комнат, в которых по преимуществу селится учащаяся молодежь, а равно всех частных лиц, которые сдают молодежи комнаты: сколько комнат ими сдается, какого рода жильцы в них живут, по сколько человек живут в комнате или номере, кто их посещает, каковы отношения между собою у жильцов, каковы отношения жильцов с хозяевами. Особенно тщательно следовало было надзирать за так называемыми квартирами для учеников, за городскими, церковно-приход­скими и частными школами. Полицейский надзиратель знакомился с внутренними распорядками каждого из имеющихся в его участке фабричных, заводских и ремесленных заведений; должен был знать владельца фабрики, пайщиков, директоров и мастеров, заведующих артелями и расценки работ; знать число рабочих; продолжительность рабочего дня, начало его, перерывы и конец; что и где вырабатывается; какое, где и кем получается вознаграждение за труд; где, за что и в каком размере налагается взыскание за упущения в работе; знать личность старшего и местного фабричных инспекторов, как они относятся к хозяину и рабочим; когда посещают фабрики, какие ими сделаны последние распоряжения.

Кроме того, при выполнении непосредственных служебных функций полицейские урядники, к примеру, обязаны были также надзирать за правилами питейной торговли, рыбной ловли и охоты. В целях охраны народного здоровья урядники в селениях наблюдали за чисткой улиц, содержанием в исправности канав для осушения, за продажей на сельских рынках и базарах испорченных съестных припасов и напитков, ядовитых или сильнодействующих веществ, платья и вещей после больных и «…умерших от заразной или прилипчивой болезни».135 Исправное состояние дорог и мостов, целостность телеграфных проводов, сохранность межевых знаков и деревьев, посаженных вдоль дороги, также входили в компетенцию урядников. Аналогичные положения мы можем найти и в инструкциях для полицейских и околоточных надзирателей, городовых, следивших за ходом построек и ремонтов в городах, своевременной уборкой улиц, правилами торговли. В обязанностях городской полиции можно встретить даже такой пункт, как наблюдение за тем, чтобы на улицах не появлялись извозчики на хромых и больных лошадях и в рваной одежде. При наступлении и окончании каникулярного времени им необходимо было следить за отъезжающими, приезжающими, встречающими и провожаю­щими лицами.

В архивных материалах имеются также большое количество различных распоряжений полицейских чиновников, касающиеся регулирования вопросов торговли, печати, организации аттракционов и увеселений, кажущиеся сегодня нелепыми историческими казусами. Так, до наших дней дошел случай с фабрикантом, выпустившим к 300-летию дома Романовых серию носовых платков с изображением особ августейшей фамилии. Несмотря на самые верноподданнические при этом побуждения, фабрикант был подвергнут полицией штрафу, а партия его товара была конфискована и уничтожена. Объяснения полиции были крайне просты – неблагонадежные и революционные элементы, крестьяне и инородцы могли воспользоваться данными платками не как памятными сувенирами, а по их прямому предназначению, оскорбляя тем самым личность августейших особ.

Аналогичный случай произошел с одним промышленником-производителем писчих перьев, изготовившего (опять-таки исключительно из религиозных побуждений) партию перьев с выбитым на них изображением православного креста. В распоряжении полиции было указано, что крестьяне, экономя чернила, имеют обыкновение плевать на перья, разбавляя таким образом засохшие на них чернила. Дабы таким образом предотвратить потенциальное оскорбление креста как символа веры, вся партия перьев была конфискована полицией и уничтожена.136

Результатом таких акций при столь разветвленных обязанностях и недостаточно совершенном механизме ответственности перед законом явилось широкое распространение среди полиции чувства вседозволенности и безграничности собственной власти, что повлекло за собой рост фактов злоупотреблений, имевшем место в полицейских подразделениях. Незаконные аресты, рукоприкладство, грубость и взяточничество в сознании обывателей в начале XX в. являлись неизменным атрибутом действий полиции.

Широкому распространению негативных явлений в органах внутренних дел способствовало и несовершенство форм общественного контроля за действиями полиции, точнее, отсутствие таковых в дореволюционный период. Во-первых, полиция управлялась исключительно в централизованном порядке, и говорить о влиянии муниципальных властей на деятельность полиции, которая лишь отчасти согласовывала свою деятельность с местными органами управления, было бы явным преувеличением. В Российской империи не существовало муниципальной полиции в том виде, в котором она была представлена в европейских странах, и который заслужил единодушное признание правоведов XX в. Наличие муниципальной полиции и соответствующий контроль за ней со стороны городских управлений ощутимо снижал количество случаев, когда полиция могла относительно безнаказанно превышать данные ей полномочия. Образцом для подражания уже в то время служила английская полиция, полностью подчинявшаяся муниципалитету городов, за исключением только округа государственной столичной полиции, охранявшей королевскую резиденцию и потому находившейся непосредственно под контролем государственной власти.

Интересен взгляд бывшего начальника Департамента полиции царской России А.А. Лопухина. Признавая достоинства муниципальной организации британской полиции, он одновременно категорически выступал против военной организации отечественных органов внутренних дел и существования в полиции того времени воинской дисциплины. По мнению А.А. Лопухина, воинская дисциплина оправдывает себя только во время боевых действий, к которым полиция не имеет непосредственного отношения. В повседневной же работе воинская дисциплина заглушает инициативу, делает мышление стандартным, не побуждает к самостоятельному поиску, что на корню убивает развитие профессионально значимых качеств настоящего полицейского. Гражданские, избирательные основы также не подходят для организации полицейской работы, поскольку для формирования когорты руководителей необходимо их выдвижение в зависимости от профессиональных качеств, а не от симпатий граждан-избирателей, которые относительно специфики правоохранительной деятельности в основной своей массе являются дилетантами.137

Во-вторых, не могло быть и речи о контроле со стороны печати и общественных организаций, поскольку и свобода печати, и организации сами находились под неослабным контролем полиции. Более того, в конце XIX в. был издан специальный указ, запрещавший негативно освещать действия полиции в печати, под карательные санкции которого могла подпасть любая информация критического характера. Некоторое послабление в этой части наблюдается только после первой русской революции 1905 г., когда стали возможными отдельные публикации о деятельности полиции. Публикации подобного рода, однако, были весьма немногочисленными, при этом автор часто обозначался только инициалами, а то и просто не указывался в исходных данных.

Состояние законности в органах внутренних дел, безусловно, зависело и от уровня материального обеспечения, который никогда не был достаточно высоким для эффективного предупреждения корыстных правонарушений среди личного состава. Околоточный надзиратель, например, имевший весомые властные полномочия и подчиненных ему городовых, получал годовой оклад всего в 600 руб. (50 руб. в месяц) и не входил в число высокооплачиваемых чиновников. Столько же получал самый мелкий служа­щий (например, делопроизводитель или счетчик статистического отделения Санкт-Петербургской городской управы). Для сравнения отметим, что по данным того же статистического отделения за 1908–1910 гг., неквалифицированный чернорабочий в столице получал в среднем 1 руб. 12 коп. ежедневно, т.е. имел месячный доход около 30 рублей. Насколько велики были эти денежные суммы, мы предоставляем судить читателям, приведя здесь только сведения о некоторых ценах на основные продукты. Так, в 1908 г. пуд (16 кг) говядины в Санкт-Петербурге стоил от 5 до 8,8 руб., свинины – от 5,15 до 7,12 руб. и баранины – от 4 до 6,21 руб., пуд ржаной муки продавался за 1 руб. 19 коп., пуд гречневой крупы – за 1 руб. 16 коп. Обед в столовой для малоимущих стоил 8–10 коп.138

Требовала своего улучшения и система подготовки профессионального ядра органов внутренних дел, поскольку низший состав отличался слабой грамотностью и недостаточными моральными качествами, а руководство, пришедшее в полицию после окончания правовых факультетов либо военных училищ, не владело спецификой исполняемой работы. Такие же проблемы существовали и в других правоохранительных структурах, в частности, в институте судебных следователей, о чем свидетельствуют отзывы видных юристов начала XX в. Немалую их озабоченность вызывала крайне слабая подготовка будущих юристов, нежелание молодых людей обучаться на выбранном ими же юридическом факультете, небрежность и непрофессионализм в работе, узкий общеобразовательный кругозор.

Этим вопросам было посвящено специальное издание, в котором, в частности, отмечалось: «Молодые юристы оказываются из года в год все менее и менее подготовленными к практической служебной деятельности. Неподготовленность эта происходит от недостаточного владения ими письменным русским языком и слабого общего и специального юридического образования. Весьма часто встречаются кандидаты на судебные должности, которые настолько плохо знакомы с русской грамматикой, что пишут с грубыми орфографическими ошибками. Знания основных понятий права у них весьма ограниченные; знания закона нет почти никакого, так же, как и умения обращаться с законом. Значительное большинство из оканчивающих курс в университете совершенно не знакомо с теорией доказательств по гражданским делам. Большинство не может объяснить различие между такими основными понятиями уголовного права, как разбой, кража, грабеж, заявляя, что «грабеж совершается днем, а кража ночью» (случай из практики). Разобраться в самом обыкновенном юридическом явлении, с каким приходится иметь дело в жизни, они не умеют».139

На проблеме качества подготовки юристов заострял свое внимание и автор статьи «Наши следователи» А.С. Ющенко: «В последние годы все чаще и чаще приходится слышать и читать о заявлениях присяжных заседателей по поводу крайней неудовлетворительности предварительного следствия по делам, предложенным на их разрешение. Рядовые обыватели: крестьяне, лавочники, мелкие чиновники, вооруженные лишь здравым смыслом, попадая в суд в качестве присяжных заседателей, видят, что следователь, исследуя то или иное преступление, избрал неудачный или неправильный метод исследования. Присяжные заседатели видят это и видят так ясно, так отчетливо, что считают своим гражданским долгом громко, публично заявить об этом, а судебный следователь, производивший следствие, человек с высшим, юридическим образованием, специализировавшийся в следственном деле, оказывается, не видел и не понимал этого.

Жалуются на следователей не одни присяжные заседатели: жалуются все, кому приходится так или иначе иметь дело с нашими следователями, в качестве ли потерпевших, или свидетелей (про обвиняемых я уже и не говорю); нередко жалуются даже обыватели, лишь со стороны наблюдающие за тем, как производится у нас следствие по уголовным делам. Жалуются прежде всего и больше всего на медленность следствия, на отсутствие у следователей инициативы и живого интереса к делу. В последние 15-20 лет на юридический факультет все чаще и чаще поступают молодые люди, озабоченные лишь тем, чтобы с наименьшими затратами труда и в кратчайший срок получить диплом. Интереса к юридическим наукам у этих молодых людей, конечно, немного, занимаются они этими науками лишь перед экзаменами, занимаются лихорадочно, без всякого анализа. Познания, необходимые для сдачи экзаменов, приобретаются в несколько недель и так же быстро, потом улетучиваются.

Человек, выписывающий книги и журналы, занимающийся музыкой или каким-либо искусством, среди следователей большая редкость. Большинство же довольствуется обязательно получаемыми Правительственным Вестником и другими казенными изданиями и в лучшем случае выписывает какую-либо местную газету, или семейные – «Ниву» с приложениями.

Еще реже приходилось встречать в этих людях, посвятивших свою жизнь отправлению правосудия, какой-либо интерес к основе их профессии – к юриспруденции. Вся юридическая библиотека у этих юристов ограничивается Судебными Уставами и Уложением о наказаниях издания Таганцева, а многие даже и того не имеют, довольствуясь казенными изданиями».140

К моменту ликвидации самодержавия таким образом, после длительного периода развития и реформ, в органах внутренних дел имелись следующие положения, определяющие общее состояние служебной дисциплины и наличие негативных явлений в соблюдении законности личным составом:

формальный контроль со стороны государства (Правительствующий Сенат, прокуратура, губернские правления);

несовершенный механизм ответственности чинов полиции перед законом;

отсутствие форм общественного (социального) контроля за деятельностью органов внутренних дел;

неразвитость муниципальных полицейских подразделений;

перегруженность обязанностей полиции посторонними функциями;

недостаточный уровень профессиональной подготовки личного состава и его материального обеспечения.

Изложенные недостатки отчасти пытался исправить П.А. Столыпин в предложенной им в 1907 г. реформе министерства внутренних дел на заседании II Государственной Думы. Им, в частности, были предложены на рассмотрение следующие положения.

1. Введение на местах должности помощника губернатора по полиции, с подчинением ему общей полиции, жандармской полиции и охранных отделений.

2. Сведение всех актов, регулирующих деятельность полиции, в единый «Устав полицейский».

3. Создание сети полицейских учебных заведений для подготовки работников.

4. Повышение окладов полицейским и жандармам в три раза для эффективной борьбы с коррупцией в полиции.

Смерть П.А. Столыпина (1911 г.) оставила этот проект в архивах, к которому вернулись только в 1916 г. при разработке постановления Совета Министров «Об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального поло­жения полицейских чинов». Помимо изложенных выше положений, в этом документе впервые предполагалось устранить половую дискриминацию в органах внутренних дел. Женщинам, ранее не допускавшимся ни на одну должность в полиции, разрешалось работать в канцеляриях и делопроизводстве «… с одинаковыми с занимающими соответствующие должности лицами мужского пола служебными правами и преимуществами, за исключением прав на производство в чины и на награждение орденами».141

Однако, принятое накануне свержения Временного правительства в 1917 г., данное постановление также не было реализовано и дальнейшее развитие органов внутренних дел на Украине проходило в рамках законодательной базы советского периода.


2.2 Соблюдение дисциплины и законности в органах внутренних дел УССР


Создание правоохранительных органов новой формации происходило в непростых условиях. В соответствии с марксистской теорией большевиков, после победы пролетарской революции в ходе слома старой государственной машины в первую очередь должны были быть ликвидированы постоянная армия и полиция, а их функции переданы вооруженному народу. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), образованный в 1917г., испытал поэтому на себе все изменения во взглядах политиков на сущность правоохранительной деятельности. Созданный вначале по образцу старого министерства внутренних дел, аппарат НКВД впоследствии неоднократно реформировался, что далеко не всегда приводило к улучшению работы его подразделений на местах. Дискуссия в Центральном исполнительном комитете 1924 г. вообще ставила на повестку дня целесообразность существования НКВД, предлагая расформирование «лишнего» силового ведомства и передачу его функций Народному комиссариату юстиции и Главному политическому управлению. Положительным моментом целой серии реорганизаций можно назвать существенное сужение функций НКВД, в результате чего вопросы статистики, медицинского и ветеринарного надзора, дела печати были переданы другим ведомствам.

В 1917–1918 гг. перед вновь сформированными органами внутренних дел стояла непростая задача – укомплектовать милицию кадрами, способными выполнять функции защиты правопорядка и при этом избежать привлечения бывших полицейских сотрудников и специалистов. Последнее обстоятельство диктовалось как обостренным неприятием советского правительства к дореволюционным полицейским органам, так и саботажем полицейских чиновников распоряжений советских учреждений.

Руководству НКВД предстояло решать и вопросы столь наболевшего характера, как снятие завесы секретности в деятельности правоохранительных органов, привлечение прессы к освещению работы милиции, ликвидация препятствий для судебного преследования сотрудников органов внутренних дел в случае необходимости со стороны рядовых граждан.

Нормативно-правовая база, доставшаяся в наследие от царской полиции, нуждалась в реформировании на принципиально новых началах. С этим было связано и решение вопроса статуса милиции в новом государстве, ее взаимоотношений с другими государственными структурами.

Предстояло также решать и менее глобальные, но существен­ные задачи профессионального обучения сотрудников, их матери­аль­ного обеспечения, профилактики служебных правонарушений, которые в условиях Гражданской войны и военной интервенции крайне усугубились.

Задача комплектования милиции была решена путем широкого призыва в милицию всех желающих из числа рабочих и крестьян. Относясь к представителям остальных сословий как к потенциальным врагам Советской власти, руководство НКВД строго следило за тем, чтобы количество выходцев из буржуазного класса не превышало в среднем 11–12% от всего личного состава. Вместо привлечения «старых специалистов» стала проводиться линия на их выявление и увольнение из милиции. В результате общее число служащих бывшей полиции оказалось ничтожно малым. В уголовном розыске Крыма, например, в 1922 г. из 78 сотрудников только 1 человек ранее работал в полиции.142 Для состояния внутренней дисциплины такой метод кадрового комплектования явился ошеломляющим ударом. Первоначальная численность милиции в 1919–1920 гг. достигала 200 тыс. чел., причем милиционеры всех видов службы являли собой в громад­ном большинстве «толпу людей, совершенно недисциплиниро­ванную, необученную, без стоящего на должной высоте командного соста­ва».143

По данным 1923 г. (уже после предпринятых мер по качествен­ному улучшению личного состава) среди 12 тыс. сотрудников мили­ции Украины насчитывалось всего 56 чел. с высшим и 1084 чел. со средним образованием, остальные же имели низшее образование, а 252 чел. были вовсе неграмотны. Даже к 1930 г. в составе харьковской (тогда столичной) милиции только 2 чел. имели высшее образование, тогда как основная масса (96,6%) сотрудников была с низшим и домашним образованием.144 На протяжении первых лет существования Советского государства практически руководители всех рангов отмечали слабость личного состава милиции, его малоопытность и даже склонность к преступлениям. Это сопровождалось и такими негативными чертами, как слабая строевая, специально-админи­стративная и профессиональная подготовка сотрудников, очень смутное понятие у многих из них о военной и служебной дисциплине.

Ближайшим результатом подобной кадровой политики явился наибольший за всю историю существования отечественных органов правопорядка всплеск служебной преступности, достигшей катастрофических размеров. Судить о том, насколько велика была степень распространенности правонарушений среди сотрудников милиции того времени, мы можем из отрывочных данных, сохранившихся в архивах.

В Полтавской губернии, например, в мае 1920 г. было зарегистрировано 53 преступления, совершенных местными жителями и 33 преступления, совершенных милиционерами, т.е. служебная преступность губернской милиции составляла 60% от общеуголовной! Среди основных преступлений в Полтавской губмилиции за 1920 г. доминировали: превышение власти (35%), взяточничество (18%), грабежи (9%) и убийства (6%). В Харьковской губернии по состоянию на 28 ноября 1921 г. было зарегистрировано 390 случаев преступлений со стороны сотрудников милиции, из которых преобладали невыполнение приказов и манкирование службой (66,4%), «упуск арестованных» (10,5%), пьянство (6,9%).145 На протяжении 1921–1922 гг. в украинской милиции насчитывались десятки случаев дезертирства, мародерства, перехода на сторону банд как отдельных милиционеров, так и небольших милицейских отрядов.

Во время специального опроса, проведенного начальником милиции Украинской республики К. Федоровым в марте 1922 г., ни один из председателей губисполкомов не мог поручиться за то, что местная милиция благонадежна и не повернет оружие против Советской власти. Только благодаря экстренным и жестким мерам, проведенным в короткий срок, удалось стабилизировать, а затем и постепенно снизить уровень правонарушений в милиции. Руководство НКВД активно работало над тем, чтобы для населения Украины того времени слова «милиция» и «преступность» вновь не стали синонимами. Так, за период с 1 октября 1921 г. по 1 апреля 1922 г. преступность среди сотрудников украинской милиции выражалась уже более умеренной цифрой – всего в 454 преступления.146

Категорический отказ органов рабоче-крестьянской милиции наследовать достижения, достигнутые царской полицией, по существу отбросил организацию защиты правопорядка молодой Советской державы на нулевую отметку. Кадровая политика в органах внутренних дел устанавливалась методом проб и ошибок, часто подменяясь анархистско-волевыми решениями. Относительно состояния служебной дисциплины и законности отголоски столь радикального подхода к решению проблемы комплектования милицейских подразделений прослеживались еще на протяжении значительного периода в виде низкого общеобразовательного уровня личного состава, отрицания того положительного, что имелось в опыте бывшей полиции, отсутствия профессиональной этики.

Одним из решающих факторов, который позволил сохранить новые органы внутренних дел как управляемую силу и систему явилась ориентация на военную модель в управлении подразделе­ниями НКВД. Дисциплина в милиции декретом Совета Народных Комиссаров (СНК) «О советской рабоче-крестьянской милиции» 1919 г. сразу была определена как воинская, основанная на уставах и наставлениях, принятых в Красной Армии. В том же году была объявлена милитаризация милиции, при которой 1/3 милиционеров и 1/5 командного состава постоянно находились в действующей армии для участия в совместных боевых действиях. В случае же необходимости к участию в боевых действиях привлекались все подразделения милиции, находящиеся в данном районе.147 Закрепление такой модели произошло чуть позже – в 1920 г., когда декретом ВЦИК милиции республики была придана структура военно-строевых частей особого назначения. Впрочем, воинская дисциплина в милиции остается обязательным пунктом и тогда, когда милиция определялась уже просто как административно-исполнительный орган (Постановление СНК СССР «Поло­жение о рабоче-крестьянской милиции» 1931 г.).

Такой шаг позволил решить несколько проблем, связанных с укреплением законности в правоохранительной деятельности. Во-первых, подразделения милиции сразу же были переведены на фронтовой паек, обеспечены по мере возможности обмундированием и вооружением, что на первоначальном этапе позволило сгладить кризис управления, вызванный слабым материальным обеспечением милиционеров. Во-вторых, кадровый состав милиции начал активно укрепляться красноармейцами, к которым были предъявлены достаточно высокие требования. Кандидат на службу в милицию из числа красноармейцев должен был быть не моложе 28 лет, грамотен и иметь 6 месяцев пребывания на фронте. К этому добавлялись требования относительно его социального происхождения и предыдущей трудовой деятельности. В-третьих, руководящий состав милиции укреплялся политработниками, которые осуществляли и функции внутреннего контроля за состоянием дисциплины в правоохранительных органах.

Первоначальные результаты военизации как личным составом, так и руководством оценивались положительно – у милиционеров проснулся интерес к службе, появилось чувство долга и ответственность, общность интересов и внутренняя спайка. Милиция заняла свое, подобающее ей место в системе государственных органов, начала пользоваться уважением среди населения. Оставшись, однако, в течение последующих десятилетий в качестве базовой, военная модель органов внутренних дел перестала играть свою первоначальную положительную роль. На протяжении всего советского периода эта модель исключала необходимость таких очевидных преобразований, как реформирование милиции в профессиональную полицию, возможность разделения подразделений на государственные и муниципальные, что существенно тормозило созданию новых концепций развития правоохра­нительных органов.

В профилактике служебных правонарушений определяющую роль сыграла и разработка нормативной базы, регулировавшей деятельность сотрудников милиции. За допущенные преступления и проступки виновные наказывались в дисциплинарном порядке и несли ответственность по суду, которая устанавливалась на одинаковых основаниях со всеми гражданами. Интересно, что согласно первоначальным документам, сотрудники милиции обязаны были нести более высокую по степени меру наказания за совершенное преступление.148 В последующих нормативных актах это положение было аннулировано.

Декретом ВЦИК 1920 г. впервые закреплялись демократичные условия для обжалования гражданами действий милиции. Возбуждение уголовного преследования теперь за действия и упущения сотрудников милиции производились на общих основаниях путем подачи соответствующего заявления в народный суд или в революционный военный трибунал. Правда, компетенция судов и трибуналов в рассмотрении таких уголовных дел была определена только к 1932 г. постановлением Наркомата юстиции УССР «О подсудности дел работников милиции». В нем было разъяснено, что лица оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции по делам о воинских преступлениях, о должностных преступлениях (предусмотренных соответствующими статьями Уголовного кодекса) и о государственных преступлениях (контрреволюционные и особо опасные для Союза ССР преступления против порядка управления) должны быть подсудны военным трибуналам, а по делам об иных преступлениях – общим судам.

«Правилами прохождения службы…» 1923 г. устанавливались перечень и градация дисциплинарных мер, которые могли быть применены в отношении личного состава:

1) замечание, предостережение словесное или в приказе;

2) выговор словесный в предписании или в приказе;

3) неувольнение из казарменного помещения во внеслужебное время, не свыше двух недель. Этому наказанию могли подвергаться лишь те служащие, которые по закону, уставам или распоряжениям начальников обязаны были жить в казармах;

4) лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий на службе на время от 4 до 8 месяцев;

5) арест до 30 суток;

6) смещение на следующую низшую должность.149

Данные меры носили явный отпечаток аналогичных наставлений дореволюционного периода, поэтому в новом Положении о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 г. их перечень был преобразован в более близкую для нас форму, которая включала: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) воспрещение отлучки из места расположения строевой части или учебного заведения милиции на срок до одного месяца; д) назначение вне очереди на службу до 3 нарядов; е) арест до 20 суток; ж) смещение на низшую должность; з) увольнение со службы. Были оговорены также права начальников различных уровней при наложении дисциплинарных взысканий на провинившихся подчиненных.150

Для укрепления дисциплины важную роль играли и положительные стимулы, поощрявшие сотрудников за образцово выдающееся выполнение служебных обязанностей, проявление самоотверженности, героизма и иные особые заслуги. К 1931 г. сформировался перечень поощрений, применяемый к работникам оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции, включавший в себя благодарность, объявляемую в приказе, дополнительный очередной отпуск, денежную награду и, что особенно примечательно – награждение орденами Союза ССР и союзных республик.

Правовое регулирование служебной дисциплины в органах внутренних дел вполне закономерно отражало государственную политику по отношению к правоохранительным структурам. Это можно заметить при изучении положений о милиции различных периодов. Служба в милиции, например, объявлялась добровольной, но каждый поступивший на нее обязан был прослужить не менее одного года в соответствии с Положением о рабоче-крестьянской милиции 1920 г. с возможностью последующего добровольного продления. В 1923 г. в нормативных документах появилось положение, которое предусматривало гарантирование выполнения милиционерами обязательного срока службы. Так, за самовольное оставление места службы до истечения годичного срока с целью уклонения от нее, служащие милиции и розыска подлежали нести ответственность как за побег, применительно к соответствующим статьям Уголовного кодекса в соответствии с Правилами прохождения службы в Рабоче-крестьянской красной милиции и уголовном розыске. Несколько позже, в 1931 г., срок обязательной службы при сохранении добровольности вступления в милицию был увеличен до двух лет, при этом уголовная ответственность за попытку оставить службу ранее оговоренного срока была сохранена. Статус сотрудников милиции также был неоднозначен. Впервые он был обозначен в 1923 г. как статус лиц, состоящих на государственной службе, но ответственность сотрудников милиции предусматривала двойную юрисдикцию – военных трибуналов и общих судов, о чем упоминалось ранее. Попытки создания в милиции профсоюзов либо вхождения милиционеров по роду их службы в профессиональные союзы сотрудников советских учреждений также не были разрешены. Причиной этого было отношение государства к подразделениям милиции – такое же, как к воинским подразделениям, в которых существование таких организаций не могло быть.

Состояние дисциплины и законности в подразделениях милиции контролировалось посредством «внешних» и «внутренних» инстанций. К первым относились органы прокуратуры и суда, а также Главное политическое управление (ГПУ–ОГПУ) и органы местного самоуправления, осуществлявшие контрольно-ревизионные функции. В 20-х гг. к этому перечню присоединяются общественные организации и средства массовой информации, сыгравшие заметную роль во время проведения чисток рядов милиции и показательных судебных процессов.

В качестве «внутренних» контролирующих органов стали выступать основные подотделы НКВД, в круг служебных задач которых было вменено проведение надзора за состоянием дисциплины в рядах милиции. В соответствии с Положением о Народном комиссариате внутренних дел 1924 г. таких подотделов было три: подотдел милиции, подотдел розыска и подотдел политинспекции. На подотдел милиции возлагалось наблюдение, контроль и руководство местными органами милиции по вопросам постовой службы, правил дисциплины и внутреннего распорядка в органах милиции, а также назначение, смещение и учет состава милиции в установленном порядке. В функции подотдела уголовного розыска входило непосредственное производство (по заданиям НКВД) разработок и дознаний о преступлениях по должности, совершаемых местными сотрудниками милиции и уголовного розыска. Наконец, политинспекция являлась органом, собиравшим информационный материал о политическом состоянии органов милиции и розыска и наблюдавшим за «работоспособностью политработников».

Говоря о контроле за состоянием дисциплины, мы не можем обойти стороной и такой специфический феномен советского периода, как проведение периодических чисток в рядах милиции. Не обладая качественным личным составом и полным контролем за положением дел на местах, руководство НКВД в первые годы Советской власти вынуждено было предпринимать кампании по массовой проверке и увольнению своих сотрудников для временной стабилизации дисциплины. Первой крупной чисткой в украинской милиции стала кампания 1921 г. Руководство НКВД объясняло целесообразность данного мероприятия тем, что в ряды милиции проник «темный элемент, шкурники, взяточники, спе­кулянты, уголовные и даже политические преступники, своими действиями не только тормозящие дело воссоздания милиции, но и дискредитирующие таковую». Исключению из милиции поэтому подлежали:

а) все дезертиры, покинувшие фронт и незаконно проникшие в органы милиции;

б) провокаторы, сотрудники старой царской политической полиции (охранки), проникшие разными способами в милицию;

в) политические преступники, выступавшие и организовавшие контрреволюционные выступления против Советской власти;

г) лица, лишенные по суду прав и не восстановленные в таковых;

д) лица, эксплуатирующие чужой труд и пристроившиеся в милиции в личных целях;

е) лица, занимавшие при старом режиме высокие административные посты;

ж) лица, непригодные к службе по чисто техническим или строевым причинам.151

После этого последовала Всеукраинская чистка милиции 1923 г., совмещенная с радикальным сокращением штатов в силу финансовых затруднений советского государства. В результате численность личного состава сократилась с 189 тыс. чел. (октябрь 1921 г.) до 12881 чел., т.е. более, чем в 10 раз. Причиной столь решительных мер послужил также разгул служебной преступности в органах внутренних дел, могущий поставить под угрозу само существование советского режима. Благодаря резкому сокращению своей численности милиция стала более управляемой, однако говорить об улучшении ее работоспособности не приходилось ввиду почти полного отсутствия профессионализма и опыта. Тем более, что в «очищенной» милиции 11210 чел. (87% личного состава) являлись переведенными для ее «укрепления» красноармейцами.

Эффект этой своеобразной «охоты на ведьм» был настолько заразительным, что на Украине чистка милиции далеко вышла за первоначально поставленные пределы. На местах она не ограничивалась проверкой документов, а являлась своеобразным «публичным судом трудящихся над ими же созданной милицией». В крупнейших городах Украины (Харькове, Киеве, Одессе) в процесс чистки были вовлечены тысячи рабочих, которые по 5–7 часов в день разбирали и активно оценивали отдельных работников милиции. В итоге из общего числа милиционеров (12881 чел.) было исключено еще 2733 чел., т.е. 19%. Категории исключенных составляют длинный перечень, приведенный в докладе начальника милиции УССР, в котором можно найти и такие сомнительные формулировки, как «карьерист», «примазавшийся», «шкурник», «малолетний».152

В дальнейшем проведение чисток закрепилось в практике управления органами внутренних дел как метод поддержания и укрепления служебной дисциплины. В 1929–1930 гг., например, было «вычищено» еще около 15% личного состава.153 Как инструментарий кадровой работы был принят и метод направления (партийные мобилизации, выдвиженчество) в милицию различных категорий граждан и служащих, который не всегда себя оправдывал. В различные периоды своего существования милиция «укреплялась» рабочими, крестьянами, красноармейцами, политработниками и чекистами, при этом нередкими были попытки откомандировать в милицию сотрудников, имеющих плохие аттестации, скомпрометировавших себя, неработоспособных, больных и т.д.

Среди правонарушений, существовавших в то время в органах внутренних дел, наибольшее распространение получили взяточничество, грубость по отношению к гражданам, незаконные методы проведения обысков, арестов и допросов. Именно против них и были направлены основные усилия руководства НКВД, причем взяточничество являлось основным «бичом» не только милиции, но и всех государственных органов. Причинами тому были несовершенство системы государственного управления, НЭП, усугублявшаяся в милиции материальная необеспеченность ее сотрудников. Так, в инструкции 1923 г. по борьбе со взяточничеством отмечалось, что в милиции наиболее поражены взяточничеством аппараты снабжения; паспортные столы; районы, обслуживающие базары; участковые; столы, группирующие материалы с наложенными административными взысканиями. В работе оперативного состава и следователей наблюдались пережитки «военного коммунизма», когда цель оправдывала средства, а вседозволен­ность была нормой в борьбе с преступностью. Многочисленные указания руководителей подразделений касаются необходимости внимательного, предупредительного и вежливого отношения к гражданам, изжитию в поведении сотрудников грубости, чванства и кичливости.

Для минимизации указанных негативных явлений был предпринят, помимо чисток, ряд мероприятий общего характера. В первую очередь, внимание было обращено на самое больное местоматериальное положение в органах милиции, которое действительно было удручающим. Так, за один только 1922 г. задолженность государства по милиции составляла 500 млрд. руб. Были губернии, где милиционеры и сотрудники не получали жалованья по 7 месяцев. Отсутствие денег ставило местные управления милиции не только в безвыходное, но иногда и в недопустимо унизительное положение. Кременчугская губернская милиция, например, получив от главного управления обмундирование, в течение трех суток не могла выкупить вагона с ним и сделала это лишь тогда, когда заняла у частного лица 100 миллионов рублей, дав обязательство отработать их. Ряд милицейских подразделений по той же причине был вынужден брать на себя разгрузку барж с дровами.

Оклады сотрудников существенно отличались в каждой отдельно взятой губернии, и разница между минимальным и максимальным окладом милиционеров по Украине достигала пятикратной величины. При этом, однако, даже в самой «щедрой» столичной Харьковской губернии сотрудники милиции были одной из низкооплачиваемых категорий советских служащих. В июне 1923 г. зарплата милиционера составляла 521 руб. в месяц. Они получали еще паек стоимостью 5 руб. 50 коп. В то же время гражданский сторож ежемесячно получал 1040 руб., а рядовой пожарный – 1919 руб. и паек стоимостью 12 руб. При такой диспропорции в оплате даже проведенная Всеукраинская чистка органов милиции не смогла сдержать широкого распространения взяточничества среди личного состава и текучести кадров, достигшей в масштабе Украины 72%.154

Руководство страны понимало, что при всей скудности ресурсов нельзя ставить «армию внутреннего порядка» в такое унизитель­ное положение и потому повышение заработной платы оставалось одним из наиболее насущных вопросов, от решения которого зависело состояние служебной дисциплины в дальнейшем. После образования СССР и введения твердой внутренней валюты заработная плата сотрудников милиции стала постепенно увеличиваться. В 1924 г. был установлен минимум зарплаты для начальников районной милиции в 40 руб., а в течение 1925–1926 гг. была увеличена зарплата младших милиционеров с 24 руб. 50 коп. до 28 руб. и агентов розыска с 32 руб. 20 коп. до 45 руб. Размер денежных доходов читатели могут оценить по уровню покупательной способности рубля на харьковском розничном рынке по состоянию на 1.05.1926 г. В то время мука ржаная стоила 10 коп., мука пшеничная – 29 коп., мясо 1 сорта – 80 коп., масло подсолнечное – 60 коп., картофель – 5 коп., сахар-песок – 62 коп., соль – 5 коп. (все цены приведены за 1 кг). За кусок мыла платили в то время 17 коп., а за десяток спичек – 15 коп. Желающим обновить свой гардероб метр ситца обходился в 40 коп., метр сукна – от 4 до 85 коп. За пару юфтевых сапог приходилось платить от 12 до 22 руб.155

С 1931 г. для работников оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции были установлены периоди­ческие прибавки к заработной плате за выслугу лет в следующих размерах: за 3 года непрерывной службы в милиции – 10%, за 6 лет – 20%, за 9 лет – 30% и за 12 лет – 50% от основного оклада по занимаемой в данный момент долж­ности. При исчислении прибавки к заработной плате за выслугу лет для лиц, окончивших учебные заведения милиции, время обучения в них принималось в расчет в двойном размере.

Параллельно шло создание основ профессиональной этики сотрудников милиции, призванной воплотить в себе моральные требования общества к правоохранительной деятельности нового государства. В документах того периода подчеркивалось, что «милиция своим образцовым служением интересам трудящихся на почве строгой и справедливой пролетарской законности должна доказать, что она не похожа на царскую полицию, в среде которой процветало взяточничество, беззаконие и своеволие, а также полное отсутствие уважения к личности человека. У населения понятие о милиционере, как о страже его личной и имущественной безопасности, должно быть обязательно связано только с честностью, справедливостью, законностью, вежливостью и прочими лучшими качествами безупречных людей».156 Этические нормы, правда, достаточно долгое время оставались второстепенной категорией, о чем свидетельствуют многочисленные приказы и распоряжения, требующие изменить отношение к гражданам, прекратить использование грубых методов работы, «повернуться лицом к населению».157

Недостаточная регулятивная роль этических норм отчасти объяснялась и тем, что они излагались в виде отдельных приказов, инструкций и распоряжений. К 1931 г. обозначилась тенденция включать ряд требований к морально-психологическим качествам сотрудников в положения о прохождении службы и в уставы, что позволило закрепить их как формальные требования к профессиональной пригодности и компетенции личного состава.

Формированию надлежащей дисциплины в подразделениях было призвано развитие системы профессиональной подготовки, которая вплоть до 1924 г. находилась в зачаточном состоянии. С этой целью была создана Всеукраинская школа командного состава милиции и розыска, где проводилась подготовка по двум направлениям работы: специально-милицейской и розыскной. Состав курсантов формировался исключительно из лиц командного состава со стажем работы не менее одного года, при этом половина направляемых на обучение курсантов должны были быть членами компартии. Выпускники со своими теоретическими знаниями были вполне готовы к практической работе. Для ликвидации милицейской безграмотности на местах были организованы учебные команды, готовящие в первую очередь милиционеров для сельских районов. Занятия в них проводились по программе, утвержденной центральными органами милиции, а снабжение библиотечками по вопросам правовой и специальной подготовки также шло в централизованном порядке.

Результатом проведенных мероприятий явилось снижение к началу 30-х гг. количества дисциплинарных взысканий как в абсолютных цифрах, так и в процентном отношении. Из всего количества заведенных в отношении сотрудников милиции дел значительная доля приходилась на должностные преступления, которые в большинстве своем «из-за незначительности» заканчивались наложением дисциплинарных взысканий.

Создание и постепенное реформирование органов внутренних дел в период с 1917 г. по 1936 г. в основном способствовало решению большинства проблем, имевших место в деятельности дореволюционной полиции. Тем не менее, служебная дисциплина сотрудников милиции также имела ощутимые недостатки по причине их неопределенного правового статуса, слабого уровня профессиональной и общеобразовательной подготовки, нерешенности вопросов материально-бытового обеспечения. При проведении политики по дальнейшей централизации деятельности органов внутренних дел это оборачивалось отсутствием интереса личного состава к порученному делу, несамостоятельностью и инертностью при выполнении своих профессиональных обязанностей.

В рассмотренный период были заложены принципиальные организационно-правовые компоненты, детерминирующие дальнейшее развитие советской милиции на всем протяжении ее существования. Последующее развитие политико-воспитательного аппарата, проведение периодических кампаний по очистке кадрового состава, структуризация отдельных ведомств и служб органов внутренних дел не привели к качественному изменению роли милиции в обществе, из-за чего отмеченные отрицательные тенденции по-прежнему выступали в роли криминологических детерминант служебной преступности.

Вторая мировая война как один из наиболее критических периодов советского государства лишь обострила очерченные проблемы. За годы войны милиция потеряла многих своих лучших сотрудников, из-за чего повсеместно присутствовал значительный некомплект личного состава. Наружные посты милиции в целом по СССР перекрывались только на 74%.158 Послевоенные годы характеризуются крупным всплеском роста правонарушений среди сотрудников правоохранительных органов, когда в докладе отдела кадров МВД УССР за 1947 г. фигурировало 5903 сотрудника, наказанных в течение прошедшего года.159 Из них 1172 человека было предано суду и 4731 человек был привлечен к дисциплинарной ответственности. Распределение по видам правонарушений выглядело следующим образом (табл. 7):


Таблица 7

Структура правонарушений среди сотрудников ОВД УССР

Вид правонарушения

Предано

суду

(чел.)

Привлечено к дисциплинарной ответствен­ности (чел.)

Контрреволюционные преступления

8

0

Нарушения советской законности

227

477

Мародерство и ограбление

82

0

Взяточничество

143

163

Дезертирство

107

0

Утрата оружия

34

139

Халатное отношение к службе

51

835

Хулиганство, пьянство, моральное разложение

0

729

Злоупотребление служебным положением

0

881

Присвоение вещественных доказательств

108

73

Нарушение постовой, конвойной и караульной службы

112

689

Прочие проступки

300

745


Причинами такого положения вещей руководство МВД УССР, помимо плохих условий материального обеспечения, называет активность бандформирований в районах Западной Украины и соответствующее нежелание сотрудников работать в таких опасных условиях. Действительно, с марта 1947 г. в Ровенской и Волынской областях фиксируется рост уголовного бандитизма, носившего политическую окраску. Всего к осени 1951 г. на территории Западной Украины действовало 274 вооруженные группы. В Западной Белоруссии того же периода насчитывалось 13 таких групп, на территории Литвы – 132. За 10 мес.1951г. произошло 713 боевых столкновений, в результате которых было обезврежено 2283 боевика, из них убито – 1345.160

К причинам ухудшения состояния законности в правоохранительных органах относится и большое число «непроверенных» людей, т.е. сотрудников, не прошедших спецпроверку после Великой Отечественной войны. Вполне вероятно, что к большому числу осужденных сотрудников непосредственное отношение имела и репрессивная политика государства того времени.

На многократное увеличение случаев «перегибов» и нарушений конституционных прав граждан непосредственное влияние оказывала и внутренняя дестабилизация в сочетании с первыми признаками «холодной войны» на внешнеполитической арене. Политические реалии 1946 г. потребовали не только усиления милитаризации ОВД, но и перевода на особое положение милиции Москвы, столиц республик, а также военных портов и городов «особого списка». В сложившихся условиях шпиономании и подозрительности вследствие слабой оперативной работы допускались не только массовые задержания граждан, но также необоснованные и преждевременные аресты лиц, вина которых не была полностью доказана. Наряду с массовой необоснованной проверкой документов получили распространение не менее массовые штрафы граждан. В Ленинграде, например, вследствие подобной практики в 1946 г. был оштрафован каждый шестой житель. В целях улучшения послевоенного имиджа СССР допускались серьезные искажения уголовной статистики. В научной литературе имеются упоминания о том, что в официальную статистику 1946–1948 гг. попадало всего лишь около 14,7% зарегистрированных по линии УР преступлений.161

Однако очередной период милитаризации органов внутренних дел оказал, тем не менее, положительное влияние на состояние служебной дисциплины. В 1947 г. произошло снижение на 35,2% количества сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности (см. табл. 8) и на 21,7% – к дисциплинарной ответственности. Всего же в 1947 г. к уголовной ответственности было привлечено 760 чел. (1,2% от всего личного состава) и к дисциплинарной ответственности – 3703 человека (5,9% от всего личного состава). В дальнейшем эти показатели снизились еще более значительно и оставались таковыми вплоть до начала 80-х годов.

Таблица 8

Количественное распределение преступлений, совершенных сотрудниками ОВД УССР в 1947–1948 гг.

Совершенные уголовные преступления

1947 г.

1948 г.

1.

Нарушения соц.законности

227

112

2.

Незаконное применение оружия

118

81

3.

Присвоение и незаконное изъятие имущества

82

18

4.

Дезертирство из рядов МВД

107

69

5.

Злоупотребления и халатное отношение
к исполнению обязанностей

35

90

6.

Разглашение служебной тайны, утрата документов

0

8

7.

Хищения, присвоение, растраты

238

85

8.

Взяточничество

143

90

9.

Утрата оружия

24

46

10.

Нарушение уставов постовой службы

120

89

11

Прочие преступления

198

72


Всего

1172

760


Укрепление дисциплины и законности в органах внутренних дел оставалось в зоне пристального внимания советского руководства. На общегосударственном и республиканском уровне в течении ближайших 20 лет издается серия постановлений, из которых следует упомянуть постановление ЦК КПСС «О фактах нарушения законности в милиции» от 29.01.58 г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению деятельности исправительно-трудовых учреждений МВД союзных республик» от 03.04.61г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» от 17.08.62 г.; постановление ЦК КПУ «О серьезных недостатках в работе ИТУ по перевоспитанию заключенных» от 17.05.63 г.; постановление ЦК КПУ и Совета Министров УССР «О состоянии и мерах по улучшению подбора, расстановки и воспитанию кадров в органах милиции УССР» от 16.05.67 г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему ее укреплению» от 19.11.68 г.

Совершенствуется ведомственная нормативная база – в 1948 г. принят Дисциплинарный Устав милиции, введен новый Устав постовой и патрульной службы (УППСМ-48). В организационном плане важным моментом являлось восстановление на протяжении 1953-1956 гг. прокурорского надзора за деятельностью милиции и ИТУ. 25 октября 1956 г. постановлением ЦК КПСС и СМ СССР был также восстановлен принцип двойного подчинения УВД областей: по «вертикали» они подчинялись МВД республик и были подотчетны исполкомам местных советов народных депутатов по «горизонтали».

Знаменательным событием послевоенного периода явилось принятие Верховным Советом УССР от 28.12.1960 г. новых Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов УССР. В новом УПК была впервые закреплена система правовых гарантий для участников уголовного процесса. Отдельная ст. 21 УПК УССР гарантировала обвиняемому право на защиту и обеспечивала защиту его личных и имущественных прав, что являлось серьезным сдерживающим фактором для служебных злоупотреблений со стороны должностных лиц, проводящих дознание и следствие. К профилак­тике должностных преступлений в ОВД следует отнести и принятие 20.02.1962 г. Указа «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», предусматривавшего смертную казнь за получение взятки при особо отягчающих обстоятельствах.

Структурой внутреннего контроля служебной дисциплины и законности в послевоенное время оказывается Инспекция по личному составу, на которую была возложена основная нагрузка по предотвращению указанных негативных явлений.162 Роль внутренней инстанции частично выполнял также институт заместителей начальников городских и районных отделов по политчасти, созданный в апреле 1949 г. решением ЦК ВКП (б). В июне 1956 г. эти должности в милиции были упразднены, однако были восстановлены снова в 1965 г. под названием «заместитель начальника по политико-воспитательной работе».

Реформы 1960-х гг. не создали совершенно новой правоохранительной системы, а лишь трансформировали ее в более «мягкий» вариант сталинской. Правовая структура изменилась поверхностно и заново стабилизировалась в «брежневскую эпоху». Процесс обновления был неглубок и касался создания новых структур, повышения профподготовки кадров и привлечения общественности к борьбе с преступностью.163 Приоритетной задачей оставалось установление партийного контроля над деятельностью МВД. Трансформации государственной политики хорошо прослеживаются на примере центрального аппарата МВД, которое 01.05.60 г. было расформировано и заменено совокупностью республиканских министерств по охране общественного порядка (МООП). В 1966 г. союзное МВД было вновь восстановлено, а в 1968 г. МООП СССР было возвращено старое название – МВД СССР.

Отсутствие долгосрочной стратегии развития правоохранительных органов демонстрируют и колебания численности личного состава. Так, в 1946-1951 гг. в милицию было направлено 15000 коммунистов и комсомольцев, однако уже в 1950-е гг. проводится необоснованное сокращение численности милиции. Увеличение численности милиции за счет офицеров, уволенных в запас в связи с частичным сокращением армии в 1954 г., сменяется резким сокращением аппарата МВД и всего личного состава в 1958 г.164 В 1964 г. в милицию вновь направлено свыше 12000 коммунистов, а в 1965 г. принимается решение об увеличении сотрудников еще на 35000 чел. (в целом по СССР).165 1983–1985 гг. были ознаменованы беспрецедентным сокращением численности органов внутренних дел на 150 тыс. чел.

Количественные показатели нарушений служебной дисциплины и законности, снизившиеся в 1950-х – середине 1970-х гг., не исключали возникновения резонансных случаев, ставящих под угрозу авторитет не только милиции, но и государственного исполнительного аппарата в целом. Одно из таких происшествий имело место в июне 1963 г. в г. Кривой Рог, где сотрудники милиции проявили неоправданную грубость при задержании пьяного военнослужащего срочной службы. Их последующие непрофессиональные действия привели к разрастанию частного конфликта до масштаба массовых беспорядков, когда «хулиганствующие элементы» начали сводить счеты с отдельными сотрудниками милиции.166

В целом, до середины 70-х годов уровень профессиональной подготовки и образования сотрудников ОВД оставался ощутимой проблемой. В 1948 г. только 9,8% ведущей категории руководящих сотрудников милиции имели высшее образование, 6,2% из них имели незаконченное высшее, каждый третий руководитель имел начальное высшее образование. По данным 1954 г. 79% сотрудни­ков УР, более 60% личного состава БХСС и 45% следователей не имели даже среднего образования.167

Для исправления сложившейся ситуации МВД СССР были установлены в конце 1950-х гг. повышенные требования к кандидатам на службу, включающих наличие общеобразовательной подготовки не ниже 7 классов, а для назначения на руководящую должность – наличие образование не ниже среднего, обстановка изменилась к лучшему. Тем не менее, образовательный уровень сотрудников органов внутренних дел рос медленными темпами. В 1965 г., например, только 12,6% нач. состава милиции имело высшее образование, из них юристов высшей квалификации – 9%. Со средним юридическим образованием работало 18,5% начальников. Среди рядового и младшего начсостава среднее образование имели лишь 11,7%.168 По данным 1973 г., в Украине каждый третий из назначенных на должности начсостава не имел специального образования, а среднее образование отсутствовало у 5–20% рядового состава.169

В силу «застойных» явлений к концу 70-х гг. работа с кадрами в МВД СССР была самым запущенным участком. Решения принимались с учетом политической конъюнктуры, двойных стандартов, скоропалительно, проводились в жизнь без соответствующей материальной поддержки и методом кампаний. За принятием решений и громкими словами не следовали практические дела. Милицейские структуры приобрели роль универсального инструмента для решения политических, социально-культурных, воспитательных проблем (надзор за прическами, длиной брюк и юбок, музыкальным репертуаром и т.п.), в силу чего теряли авторитет и доверие населения.170

Для увеличения «открытости» в работе правоохранительных органов использовались встречи руководства с населением и трудовыми коллективами, совместные рейды по охране общественного порядка, курирование молодежных кружков и секций. Население имело возможность оказывать влияние на работу милиции путем направления писем и жалоб, а также осуществлять частичный контроль правоохранительных органов посредством партийных и советских работников. Однако со временем данное направление оказалось формализованным, что привело к выхолащиванию самой идеи общественного контроля. Уже в 70-х гг., например, из 20 тыс. жалоб и предложений, ежегодно поступавших в МВД УССР, только 8-10% касались фактов нарушений законности сотрудниками ОВД и их неправильных действий. Соответственно, из этих 8–10% в результате ведомственных проверок подтверждалось в среднем 20–30% жалоб и заявлений.171

Следуя логике общественного развития, правонарушения в органах внутренних дел во второй половине ХХ в. отражали негативные явления и недостатки развития советского периода, хотя и в значительно меньшем масштабе. С начала 60-х годов, например, участились случаи служебного подлога, незаконного обогащения и взяток; дисциплинарной практике становятся известными случаи преступлений молодых офицеров – выпускников школ милиции. В 1970–1980 гг. ухудшились основные показатели экономики, нарастал дефицит товаров народного потребления. Получили распространение новые виды хищений, возникали организованные преступные группы в сфере торговли, сбыта и производства. Появились подпольные цеха, возросло количество случаев взяточничества и спекуляции. Соучастниками организованных преступных групп становятся руководители предприятий, должностные лица советских и партийных органов, МВД. Если в отчетах по состоянию дисциплины 1970-х гг. встречаются такие формулировки, как «незаконное владение двумя садовыми участками», «покупка автомобиля вне очереди», то в конце 1980-х гг. на смену им пришли «участие в частнопредпринимательской деятельности», «неделовые связи с представителями криминальной среды» и т.п.

Статистические данные того периода не позволяют нам осуществить последовательный анализ состояния законности, как в силу фрагментарности архивных данных, так и по причине частой смены форм отчетности, в результате которых в статистике фигурировали различные оценочные позиции. Так, например, в отчетах некоторых годов дается сводная цифра нарушений социалистической законности наряду с числом случаев пьянства, взяточничества, незаконного применения оружия, в отчетах остальных же годов может присутствовать только число случаев нарушений соцзаконности без расшифровки ее составляющих компонентов. Тем не менее, согласно отчетам о работе с кадрами в ОВД Украинской ССР за 1967–1970 гг. мы можем судить об относительно низком удельном весе наказанных сотрудников (около 8,6%) в целом по МВД (см. табл. 9).172 При этом внутреннее распределение числа наказанных сотрудников указывает в первую очередь, на доминирующую роль следственного аппарата и милиции как основных «поставщиков» нарушителей законности (в среднем 12,3 и 9,5%% соответственно). Для сотрудников следственного аппарата в 1967–1970 гг. наиболее распространенными нарушениями были пьянство и нарушения социалистической законности, в то время как у сотрудников милиции наблюдается существенный перевес случаев пьянства.

Таблица 9

Состояние служебной дисциплины в ОВД УССР в 1967–1970 гг.

Служба

Год

Всего наказано

Нарушениезаконности*

Пьянство

Взяточни-

чество

Злоупотребление служебным
положением

Привлечено
к уголовной
ответствен-

ности

Кол-во

человек

в % к общ. кол-ву личного состава


Всего по МВД

1967

5582

8,1

368

1345

17

150

118

1968

6231

8,8

407

1463

11

154

125

1969

6575

8,9

330

1507

14

127

118

1970

6625

8,7

358

1338

12

142

118

Милиция

1967

4167

9,0

323

1054

14

111

103

1968

4612

9,8

350

1180

11

117

108

1969

4799

9,9

279

1198

8

86

95

1970

4782

9,6

312

1020

9

103

90

ИТУ

1967

604

6,2

4

122

0

15

3

1968

633

7,4

9

104

0

14

3

1969

648

6,8

3

100

1

22

5

1970

719

7,3

4

121

1

17

2

Пожарная
охрана

1967

287

3,8

3

89

1

2

8

1968

355

4,5

5

92

0

7

9

1969

422

5,1

2

107

0

6

5

1970

403

4,8

1

88

0

7

8

Следствие

1967

251

10,7

35

35

1

8

1

1968

267

11,.5

35

22

0

6

1

1969

343

14,7

46

31

5

6

5

1970

295

12,5

37

26

2

6

4

* в нарушение соц. законности входят случаи убийства, ранения, избиения, укрытия преступлений, фальсификации, незаконного ареста, незаконного задержания, незаконного применения оружия

Данные о состоянии дисциплины и законности в украинской милиции советского периода, взятые с десятилетним интервалом (1978–1980 гг.), показывают дальнейшее снижение общего показателя удельного веса наказанных сотрудников с 8,6% до 6,4% в целом по ОВД УССР. Снизился и удельный вес нарушений в следственном аппарате с 12,3% до 9,7%. В остальных службах и подразделениях милиции состояние дисциплины и законности было различным. По уровню нарушений на первое место в 1978–1980 гг. выходят сотрудники уголовного розыска (12,8% наказанных к об­щему числу личного состава) и участковые инспектора милиции (12,1% наказанных, рис. 5). Доминирующими нарушениями для представителей указанных служб являлись укрытие преступле­ний и рукоприкладство.

Рис. 5. Удельный вес наказанных в 1978-1980 гг сотрудников ОВД УССР по службам (в % к общ.числу личного состава)

Следует отметить и высокие количественные показатели лиц, наказанных за пьянство в подразделениях уголовного розыска и охраны общественного порядка (см. табл. 10) .173

Таблица 10

Состояние служебной дисциплины в ОВД УССР в 1978-1980 гг .

Служба

Год

Всего наказано

В том

числе

за наруше­ние законности

Из них:


Всего

осуждено

Наказано
за пьянство

Кол-во человек

В %
к общ. кол-ву личного состава

Укрытие
преступлений

Взяточни­чество

Рукопри-кладство

Всего
по МВД

1978

8158

6,6

531

59

18

119

254

987

1979

8221

6,6

515

135

17

81

227

875

1980

7650

5,9

334

44

26

80

288

889

УР

1978

1817

12,4

233

43

6

36

48

124

1979

2023

12,.5

247

103

4

23

50

129

1980

1755

13,7

162

35

4

34

83

118

Участковые

1978

980

11,8

111

12

4

27

32

75

1979

1062

12,8

113

41

3

16

30

66

1980

972

11,8

73

12

3

21

46

71

ОБХСС

1978

212

6,9

15

0

1

0

2

19

1979

239

7,9

15

1

1

1

4

10

1980

212

7,4

5

0

3

0

5

6

След­ствие

1978

316

8,9

65

5

1

0

6

21

1979

393

11,0