Признание недействительными ненормативных актов: спорные вопросы (14093-1)

Посмотреть архив целиком

Признание недействительными ненормативных актов: спорные вопросы.

Статья 120 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип независимости судебной власти и подчинения судей исключительно Конституции РФ и федеральному закону. Данный принцип отражается и в арбитражно-процессуальном законодательстве РФ: статьей 5 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено соответствующее правило. В сущности практическим воплощением указанного принципа должно являться положение, при котором никто и ничто, кроме Конституции и нормативных актов, не может и не должно влиять на судей при осуществлении ими правосудия. Судебные и судебно-арбитражные споры разрешаются на основе определенной нормативно-правовой базы: Конституции, законодательных и иных нормативных актов с учетом юридической силы этих актов. Так, в случае несоответствия федеральному закону иного, имеющего меньшую юридическую силу нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, суд принимает решение в соответствии с законом. В Арбитражном процессуальном кодексе РФ также предусмотрено правило, которому должны следовать при разрешении спора судьи, когда для регулирования спорного правоотношения отсутствует какая-либо нормативно-правовая база. В подобных случаях п. 4 ст. 11 АПК РФ предписывает руководствоваться нормами права, регулирующими сходные правоотношения, а при отсутствии таких норм - общими началами и смыслом законов.

Современное отечественное законодательство находится на достаточно высокой ступени развития, и не может быть охарактеризовано как "тотально" пробельное. Тем не менее, по объективным причинам пробелы в законодательстве следует признать явлением неизбежным. Причины этого явления весьма разнообразны, но могут быть, в самом общем виде, сведены к нескольким основным:

Во-первых, появлению пробелов способствует "устаревание" законодательства, связанное с развитием общества и возникновением новых общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, для которых действующее законодательство соответствующих норм не предусматривает.

Во-вторых, аналогичная ситуация возникает вследствие упущений законодателя, когда, например, формулировками нормативного акта не охватывается какая-либо ситуация или группа ситуаций, требующая регулирования.

Наконец, в-третьих, пробельность может являться следствием юридико-технических ошибок, допущенных в процессе законотворчества.

Нередко пробелы в праве возникают вследствие не какой-либо одной причины, а в результате одновременного действия сразу нескольких факторов. В любом случае на органы судебной власти как наиболее авторитетного правоприменителя ложится особая ответственность за тот путь, который выбирается при осуществлении правосудия для преодоления пробелов или разрешения неясностей в законодательстве, которые суть тоже разновидность пробелов в праве. Ибо складывающаяся в итоге применения права судебная и судебно-арбитражная практика, несмотря на отсутствие нормативного характера, все же оказывает весьма существенное влияние на формирование правовой позиции судей по конкретным категориям судебных споров, поскольку судебный прецедент в России сегодня фактически выполняет функцию своего рода вспомогательного источника права.

Представляется, что одной из наиболее сложных задач является выявление и преодоление пробелов (неясностей) в процессуальных отраслях права. В первую очередь это относится к таким нормам, которые непосредственно гарантируют реализацию декларируемого статьей 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту прав и свобод.

Статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ (абз. 9 п. 2) к подведомственности арбитражных судов отнесены, в частности, споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Это означает, что в случае издания соответствующего вышеуказанным признакам акта, организация или индивидуальный предприниматель вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании его недействительным. Обратим внимание на то, что речь в ст. 22 АПК РФ идет не об отмене акта арбитражным судом, а о признании его недействительным. В свою очередь решение об удовлетворении исковых требований может быть основано исключительно на установлении факта несоответствия ненормативного акта закону либо иному нормативному акту.

На практике исковые требования о признании недействительными ненормативных актов наиболее часто вытекают из налоговых правоотношений и относятся к актам государственных органов, наделенных правом взыскивать налоги (сборы) в безакцептном порядке и правами по осуществлению налогового контроля в целом. Такими правами действующее законодательство наделяет, в первую очередь, налоговые органы (к которым ст. 9 НК РФ относит Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации). В пределах своей компетенции соответствующими полномочиями пользуются также органы государственных внебюджетных фондов и таможенные органы (статьи 9, 45, 82 и некоторые другие нормы НК РФ).

Совершенно очевидно, что для налогоплательщика, отстаивающего свои права в арбитражном суде, использование такого способа защиты, как предъявление иска о признании недействительным решения налогового (или иного) органа, является наиболее выгодным. Во-первых, в таком случае до бесспорного списания уполномоченным органом денежных средств дело может просто не дойти, что избавит налогоплательщика от забот по возврату присужденных ему средств. Во-вторых, иски о признании недействительными ненормативных актов, хотя фактически и направлены обычно на защиту материальных интересов налогоплательщика, формально имеют неимущественный характер, в связи с чем государственная пошлина с заявлений по таким делам взимается в фиксированном и сравнительно небольшом размере: для граждан - 20 процентов от минимального размера оплаты труда, а для организаций - десять минимальных размеров оплаты труда (подп. 3 п. 2 ст. 4 Закона РФ "О государственной пошлине"). Понятно, что при оспаривании крупных сумм недоимок, особенно в случае неочевидной судебной перспективы, налогоплательщик будет стремиться минимизировать финансовые риски, и правильный выбор предмета иска в подобной ситуации имеет большое значение.

Однако в действительности оказывается, что налогоплательщик далеко не всегда может реализовать свое право на обращение в арбитражный суд с иском о признании ненормативных актов налоговых (и иных) органов недействительными. И вот почему. На сегодняшний день по данной категории исков сложилась вполне определенная судебно-арбитражная практика, в соответствии с которой, как правило, такие споры признаются подведомственными арбитражным судам только в тех случаях, если оспариваемый акт подписан руководителем налогового органа (органа государственного внебюджетного фонда) или его заместителем. Если при решении вопроса о принятии искового заявления или в ходе судебного разбирательства суд устанавливает, что исковые требования о признании недействительным касаются акта, подписанного иным лицом (например, налоговым инспектором или уполномоченным Пенсионного фонда РФ), то суд выносит соответственно определение об отказе в принятии искового заявления либо определение о прекращении производства по делу.

Такая позиция основана, в первую очередь, на рекомендациях Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженных в Письме ВАС РФ № С1-7/ОП-299 от 28 апреля 1994 г.1 В пункте 1 указанного Письма, который посвящен вопросу подведомственности арбитражным судам споров о признании недействительными актов государственных налоговых инспекций, делается вывод о том, что, поскольку функции налоговых органов, закрепленные за ними пунктами 8-12 статьи 7 Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР", вправе осуществлять исключительно начальники государственных налоговых инспекций и их заместители, то составленные иными должностными лицами налоговой инспекции акты, не могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии со статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. То есть, по смыслу данного Письма ВАС РФ, право на обжалование акта налогового органа поставлено в зависимость от того, каким именно должностным лицом этот акт вынесен.

Иными словами, при рассмотрении споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов арбитражные суды придерживаются формального подхода, определяя подведомственность таких дел исходя из должностного положения, занимаемого подписавшим оспариваемый акт лицом.

Практические последствия подобного подхода к вопросу подведомственности могут быть самыми разными. С одной стороны, в ряде случаев подписанные ненадлежащим, по мнению арбитражного суда, лицом акты, действительно, не имеют (или, по крайней мере, не должны иметь) властного характера и не влекут никаких правовых последствий для истца2 (то есть, в конечном итоге, с формальной точки зрения не могут быть признаны ненормативными актами3, иски о признании которых недействительными могут быть предметом рассмотрения в арбитражном суде). С другой стороны, на практике нередки случаи, когда на основании акта (решения), подписанного должностными лицами налогового или иного органа не из числа руководства, производится бесспорное списание денежных средств со счета налогоплательщика. В результате возникает парадоксальная ситуация: с одной стороны, арбитражный суд отказывает налогоплательщику в принятии искового заявления о признании недействительным ненормативного акта (например, решения о взыскании сумм налога и пени), ссылаясь на то, что указанный акт подписан ненадлежащим лицом, не имеет властного характера, не является ненормативным и не влечет для истца каких-либо правовых последствий; с другой стороны, налоговым органом во исполнение этого же решения в банк налогоплательщика направляется инкассовое поручение, на основании которого в течение одного-двух операционных дней производится безакцептное перечисление суммы налога и пени (в порядке статьи 46 Налогового кодекса РФ). При этом банк совершенно не интересует, кем из должностных лиц налогового органа подписано решение, явившееся формальным основанием для выставления инкассового поручения, да и полномочиями требовать такие сведения банки не наделены. Более того, за неисполнение инкассового поручения налогового органа банки в соответствии со статьей 135 НК РФ привлекаются к ответственности. Таким образом, несмотря на вышеизложенную аргументацию арбитражных судов, решения налогового органа, подписанные должностными лицами не из числа руководства, являясь формальным основанием для направления в банки инкассовых поручений, фактически самым непосредственным образом затрагивают права налогоплательщиков.


Случайные файлы

Файл
154615.rtf
1485-1.rtf
13258-1.rtf
32634.rtf
183613.rtf




Чтобы не видеть здесь видео-рекламу достаточно стать зарегистрированным пользователем.
Чтобы не видеть никакую рекламу на сайте, нужно стать VIP-пользователем.
Это можно сделать совершенно бесплатно. Читайте подробности тут.