Россия и Царство Польское: механизмы бюджетно-финансовых отношений в имперской системе (1815-1866) (73962-1)

Посмотреть архив целиком

Россия и Царство Польское: механизмы бюджетно-финансовых отношений в имперской системе (1815-1866)

Е.А. Правилова

Поиск моделей организации бюджетных отношений Империи и ее частей составлял одну из важнейших задач политики России, направленной на формирование системы управления имперским пространством. При этом бюджетная политика центра должна была основываться на принципе поливариантности, обусловленном неравенством финансовых возможностей регионов, потенциала их развития. В состав Российской империи входили государственные образования, которые были вполне самодостаточны с точки зрения обладания ресурсов и финансовых возможностей, такие как Финляндия и Польша. В то же время южные окраины постоянно нуждались в финансовых вливаниях из центра. Россия, в отличие от колониальных империй Европы, таких как Великобритания, Испания, Франция, не имела возможности использовать приобретенные территории исключительно в качестве источников ресурсов или рынка сбыта товаров не только потому, что она не была отделена от них географически. И если в колониальной политике европейских государств преобладали экономические мотивы, то удержание российских окраин в пределах влияния обеспечивало внутреннюю и внешнюю безопасность России. Так, вхождение в состав Империи Финляндии не принесло ей новых источников пополнения бюджета, а кавказские и среднеазиатские окраины обходились ей очень дорого.

Анализ различных моделей бюджетных взаимоотношений между Россией и ее регионами дает возможность существенно дополнить характеристику системы управления Империей. Принципы, на которых эти отношения основывались, позволяют судить о приоритете геополитических или финансовых интересов имперского правительства в каждой из частей государства. Особый интерес представляет собой исследование бюджетных взаимосвязей между Империей и Царством Польским. Польша во многом разделила судьбу других регионов Империи. Созданная как автономная часть государства, через несколько десятилетий она утратила свой особый статус, потеряла конституционную, культурную и экономическую самостоятельность. Вместе с тем удержание Польши в орбите влияния центра вынуждало имперское правительство при формировании концепции политики в Польше учитывать специфические черты ее экономики; сочетать методы централизации финансового управления, унификации законодательства и фискального контроля с элементами децентрализации, предоставляя Польше права автономии. В российской политике в Польше эти подчас противоречивые политические и экономические интересы переплетались, создавая для российского правительства проблемы выбора между желанием лишить Польшу, стремившуюся к независимости, права распоряжения финансовыми ресурсами, и необходимостью предоставить ей возможность самостоятельного экономического развития, в чем Империя была тоже заинтересована.

Какая часть бюджета Польши должна вливаться в общий бюджет Империи? Должна ли Россия отвечать за внутренние и внешние долги Царства Польского? Имеют ли финансовые отношения России и Царства Польского межгосударственный характер или строятся на принципах внутренних связей? На чей счет должна содержаться русская армия в Польше, кто должен покрывать расходы и убытки, причиненные польским восстанием? Наконец, что более выгодно для России: финансовая автономия Польши или централизованное управление? Эти и многие другие вопросы, а также общие принципы бюджетных отношений Империи и Царства в течение всего рассматриваемого периода вплоть до упразднения финансовой автономии Польши находились в центре внимания финансовых ведомств российского правительства и польской администрации.

Конституция 1815 года «навсегда соединила» Царство Польское с Российской Империей под скипетром одного монарха, сохранив для Польши права частичной автономии. Область финансов, думается, представляла собой именно ту сферу деятельности, где правительство Царства обладало наибольшей самостоятельностью. Более того, объем предоставленных в области финансов прав можно было бы даже назвать своего рода «финансовым суверенитетом» конституционной Польши.

Согласно конституции, Царство Польское в 1815-1830 гг. было наделено важнейшими атрибутами финансовой независимости: бюджетной автономией, денежной системой, казной и самостоятельной ответственностью по государственному долгу. Организация управления финансами предоставляла польскому правительству право самостоятельного принятия решений, единственным ограничением которого являлась в конечном итоге воля монарха. Все вопросы, относящиеся к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства, возглавляемой министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в Совете управления, состоящем из наместника, министров, начальников департаментов управления и назначаемых царем лиц, и в Общем собрании Государственного Совета Царства Польского под председательством царя или наместника. Формально, обязательному рассмотрению в Общем собрании Государственного Совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение палат сейма.

Важнейшей прерогативой сейма являлось принятие бюджета, утверждаемого царем. Это право народного представительства было зафиксировано в 91 статье конституционной хартии. Однако за все пятнадцать лет существования конституционного правления сейм так ни разу и не приступил к обсуждению бюджета Царства. Для внешне легального обхода конституции было использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору прерогативу принятия первого бюджета без участия сейма, не ограничивая его никакими условиями, в том числе временными. Опираясь на это толкование, Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение сейма, ссылаясь при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и осуществления других преобразований. При этом доктрина «первого бюджета» оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два мероприятия — реформу финансового управления и принятие бюджета, обойдясь при этом без сейма, но и для самого правительства Царства Польского . Польским исследователем С.Смолкой обнаружены проекты финансового устава, составленные министрами финансов Т.Матушевичем и сменившим его Я.Венгленьским, предполагавшие вовсе лишить сейм участия в принятии бюджета2. Даже назначенный в 1821 году на пост министра финансов Ф.К.Друцкий-Любецкий, имевший репутацию борца за финансовую независимость Польши, избегал обращения к сейму не только за утверждением сметы, но и прочих законопроектов.

Помимо огромного политического значения, отказ от реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что конституционная хартия являлась единственным документом, регламентирующим порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, с помощью которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 гг., практически не регламентировался. Очевидно лишь то, что в нем должны были принимать участие Комиссия финансов и казначейства, министр финансов Царства Польского, ее возглавлявший, Совет управления, Государственный Совет Царства Польского и государь. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики Польши в конституционный период во многом определялся не формальными требованиями закона, а личностными факторами. Это, думается, в полной мере относилось и к бюджетной процедуре. На практике значительная часть решений по финансовым вопросам принималась в обход коллегиальных советов и сейма. В первые шесть лет самостоятельного существования Царства Польского решающее значение в вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора Н.Н.Новосильцева. Занимавшие в этот период пост министра финансов Тадеуш Матушевич и Ян Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817-1821) польская казна оказалась на грани полного краха. Казна Царства превратилась в бездонную кормушку, из которой наместник вел.кн. Константин Павлович без ограничений черпал средства на нужды армии и своей собственной персоны. Венгленьский, не спрашивая ни у кого разрешения, поскольку получал санкцию Новосильцева, растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но и частные депозиты, и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка Венгленьского ввести экономию и прекратить бесконечные растраты средств великим князем-наместником стала причиной его немедленной отставки.

Между тем стремительное разрушение финансовой системы Польши не могло не вызвать соответствующей реакции из Петербурга. В 1819 году, когда оказалось, что бюджет на 1820 год не может быть исполнен без дефицита, последовало первое предостережение. В рескрипте на имя министра статс-секретаря по делам Царства Польского Игнатия Соболевского было указано на необходимость ввести режим экономии и изыскать иные средства для преодоления дефицита. Однако в течение последовавших двух лет ничего не изменилось, и к 1821 году польская казна оказалась не только опустошена, но и обременена грузом прежних и новых долгов.






Чтобы не видеть здесь видео-рекламу достаточно стать зарегистрированным пользователем.
Чтобы не видеть никакую рекламу на сайте, нужно стать VIP-пользователем.
Это можно сделать совершенно бесплатно. Читайте подробности тут.